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公办教育能够保障教育公平吗? ——基于“俱乐部模型”的观察与分析
2017年12月14日 14:13 来源:《华东师范大学学报:教育科学版》 作者:吴华 字号

内容摘要:通过公办教育实现教育公平是世界各国公办教育制度设计与实践的基本出发点,也是公办教育至今没有实现的制度目标

关键词:公办教育;教育公平;俱乐部模型;教育凭证制度

作者简介:

  作者简介:吴华,浙江大学教育学院。杭州 310028

  内容提要:通过公办教育实现教育公平是世界各国公办教育制度设计与实践的基本出发点,也是公办教育至今没有实现的制度目标。文章通过构建权利与公平的“俱乐部模型”,对公办教育在教育公平问题上的制度性局限进行了分析,由此得出“公办教育是产生教育不公平的制度性前提,公办教育难以保障教育公平”的惊人结论,并初步探讨了克服这一制度性局限的基本思路。

  关 键 词:公办教育 教育公平 俱乐部模型 教育凭证制度

  标题注释:国家社会科学基金重大项目“公共文化服务的指标体系构建与绩效评估研究”(12 & ZD020);国家社科基金重点项目“质量导向的城乡义务教育资源均衡配置的统筹政策研究”(14AGI018)。

  希望通过公办教育来保障教育公平是一种根深蒂固的观念。2012年以来,义务教育阶段“零择校”政策在全国大行其道,被认为是“十二五”期间促进教育公平的重要政策实践。所谓“零择校”,就是在义务教育阶段的所有学生都“强制就近入学”,所有公办学校不接受学生择校。如果我们说“零择校”是违法的,大家一定会感到很吃惊也很困惑,这不但是因为社会大众(包括我们的教育行政部门)普遍缺乏法律规定中关于“授权性规范”和“强制性规范”的法律常识,也反映了学界对教育公平普遍的模糊认识。这其中的道理其实非常简单。《义务教育法》第十二条关于就近入学的规定,对政府而言是强制性规范,但对于家长(适龄儿童、少年)来说则是选择性规范,即政府有义务保障学生就近入学,但家长有权利选择就近入学,也有权利选择不就近入学。通俗地理解,就是“自愿就近入学”,而不是“强制就近入学”。在法律上,地方教育行政部门实施“零择校”即“强制就近入学”属于违法设定行政许可,直接违反了《行政许可法》第四条、第十六条第四款、第十七条的明确规定。在法理上,某一行政区(县及以上)内的全部公办学校的入学权利为该行政区内全体适龄儿童、少年共同享有,特别是在学校之间的差异显著时,禁止择校的做法违背了《宪法》《教育法》《义务教育法》关于学生受教育权利平等的普遍规定,于理不合。

  另一个例子是,2016年1月26日,教育部发布《教育部办公厅关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》(教基一厅[2016]1号),提出“在教育资源相对均衡的地方,要积极通过单校划片的方式,落实就近入学的要求。在目前教育资源配置不均衡、择校冲动强烈的地方,要根据实际情况,积极稳妥采取多校划片,将热点小学、初中分散至每个片区,确保各片区之间大致均衡”。此即所谓“多校划片”政策。该政策虽然在实践中会面临一些政策难题,但相对于原来的“单校划片”而言,它倒是更接近教育公平的本意。然而,其后的社会舆论对“多校划片”近乎一片反对之声,浙江省教育行政部门也公然表示不予实施(纪驭亚,2016)。2016年“两会”期间,教育部主要领导在回应“两会”代表和媒体对“多校划片”政策的关注时,坦言“多校划片”是过渡性政策,最终目的是办好每一所学校(刘贤、魏晞,2016;施雨岑,2016)。这一回答看似稳妥,但结合近年来各级教育行政部门把“均衡发展”作为破解“择校难题”根本措施的政策思路来看,教育部给社会传递的似乎是这样的主张:择校是一种不好的行为,是老百姓在教育资源不均衡状态下的不得已行为,只要实现了义务教育均衡发展,人们就没有理由再择校了。如果我们说,就有益于教育公平而言,义务教育均衡发展的结果不是为了让人们不择校,而是要给社会提供更多择校机会,大家一定会感到更加吃惊。若要讲清楚这其中的道理,则需要重新审视我们关于公平和教育公平的流行观念。

  一、权利与公平的“俱乐部模型”

  就一个正常社会而言,要求受到公平对待是每个成员拥有的一种自然权利或道德权利。但在现实世界里,人的这种自然权利或道德权利只能通过法律或其他普遍规则规定的具体权利或法律权利来实现。经验表明,个体或群体对公平的诉求,总是或明或暗地隐含着自己拥有与比较对象同样的权利。在拥有相同权利的人群中,如果有人得到了额外利益或有人受到了歧视,人们就会认为这是不公平的。如果这个前提(“拥有相同权利”)不成立,那么在他们之间讨论谁受到公平或不公平对待是没有意义的。比如,在中国的九年义务教育和其他国家的十二年或其他年数的义务教育之间比较是否公平,就是一件没有意义的事情。虽然公平的权利前提是一个显而易见的事实,但在讨论公平时这一前提却受到普遍的忽视。因此,清晰界定权利并将对公平问题的讨论限定在拥有相同权利的人之间,就成为判断公平与否的必要前提。

  那么,作为判断人们是否受到公平对待前提的权利又是从哪里来的?对权利来源的讨论是法哲学与政治哲学的一个复杂而重要的主题,而且它还经常被历史和逻辑的层层迷雾所遮蔽,令一般大众望而却步(阿伦·德肖维茨,2014)。不过,我们也可以绕过这些复杂的讨论,从人类社会的普遍现象中找到认识权利来源的新视角。

  人类社会的每一个成员从自己的经验中都可以观察和体验到,我们的每一项权利都源于自己的身份,大到你是否能出席全球治理的G20峰会,小到你是否能进男厕所而不被赶出去,都是因为你拥有或不拥有某种身份属性。这里的“身份”概念与法理学中所谓“权利五要素”(利益、主张、资格、力量、自由)的“资格”相近,但具有更为宽泛的适用情景。这一差异也对后面讨论权利的“俱乐部模型”至关重要。同时,对“身份”在权利来源中的观察和价值判定也不局限于人身权,对财产权甚至社员权也同样成立。这里需要特别强调的是,此处所谓的“身份”,与梅因(Henry Summer Maine,1822-1888)对社会历史进程所做的判断——“从身份到契约”中所说的“身份”,内涵完全不同,我们只是在所明示的意义上使用这一概念。因此,本文的“身份”含义既包括了个体种种不可选择的人身属性,比如血缘、性别等,同时也将一切可以体现个体自由意志的类别属性包括在内,比如国籍、职业等等。如此界定的身份具有两个重要的功能:第一,把一些人与另一些人区分开来,这意味着,除了“人”这种身份以外的任何一种身份都只能被部分人所拥有,否则身份就丧失了它的识别功能;第二,一个人可以同时拥有多种身份,这些不同的身份可以形成包容、交叉或独立的复杂关系。比如,浙江人和杭州人是包容关系,教师和男人是交叉关系,读者和公务员是独立关系等等。利用我们关于身份的经验认知,可以建立起理解权利来源的一种新视角,即本文在后面讨论教育公平之基础的“俱乐部模型”。

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