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公益性视野下的公办学校定位问题
2017年07月07日 14:24 来源:《首都师范大学学报:社会科学版》 作者:劳凯声 字号

内容摘要:公办学校正在探索一条能有效改造传统公办学校体制、重构国家与教育关系的改革新路。

关键词:公办学校;教育公益性;教育体制改革;公办学校定位

作者简介:

  作者简介:劳凯声,男,广西北海人,首都师范大学特聘教授,首都师范大学教育学院首席专家。北京 100048

  内容提要:公办学校正在探索一条能有效改造传统公办学校体制、重构国家与教育关系的改革新路。市场作为推进教育制度改革的一种动力正在改造公办学校体制的运行方式,政府与学校二者的关系正在向政府、学校、市场三者之间的关系转变,公办学校的定位问题就是由此产生的。如何理解市场经济条件下公办学校的公益性质则是公办学校定位的一个关键性问题。公办学校应是由国家设立,为不特定多数人服务,以培养人才、创新和保存知识为目的,面向社会自主办学的功能性社会组织。从机构性质看,公办学校应是一种非政府和非企业的社会组织;从社会功能看,应是国家以培养社会所需人才、开展学术研究为目的而举办的、由公共财政经费维持的社会组织;从其与政府的关系看,是具有独立管理机构的组织体,而不是行政机关的内部单位和附属机构;从法律地位看,作为独立办学的法人机构,公办学校的办学权利是一种复合型权利,其中既有通过政府的公务分权获得的公权力,也有作为独立法人所具有的法人权利。公办学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害公办学校的公益性质。

  关 键 词:公办学校 教育公益性 教育体制改革 公办学校定位

  标题注释:本文为北京市教育委员会市属高校创新能力提升计划项目“深化公立学校办学体制改革研究”(编号:TJSHS201310028001)和首都教育发展协同创新中心的研究成果。

  中图分类号:G522.71 文献标识码:A 文章编号:1004-9142(2016)06-0118-11

  通过市场途径向社会提供教育产品,这是20世纪90年代我国教育改革出现的一种新动向。不仅是民间力量在利用市场机制举办学校,公办学校也在尝试利用市场机制来改革传统的国家垄断的办学体制,创造出许多新的、利用市场机制的公办学校运行模式。然而公办学校一旦通过市场向社会提供教育产品,则教育产品就有可能具有营利的性质,公办学校就有可能出现公器私用的现象,公办学校的性质及其地位也会发生动摇。公办学校的定位问题就是由此产生的。这是市场经济条件下公办学校的一次新的社会定位,如何理解市场经济条件下公办学校的公益性质则是公办学校定位的一个关键性问题。

  一、公办学校不同于民办学校

  在我国,不同性质的社会组织可以根据两种标准进行归类。

  第一种是按行业标准归类。由国家设置、公共财政维持的、为不特定人群服务的公共服务机构,一般称为事业单位。这类社会组织所从事的行业一般为公益事业,比如教育、科研、文化、卫生事业,因此事业单位亦即公益性机构。这种定位的依据是《中华人民共和国民法通则》,该法设立的法人制度将法人按行业分为企业法人、机关法人、事业单位和社会团体法人三类。①依据这一归类标准,我国的学校教育机构长期以来一直都被定位为事业单位。1995年《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第三十一条关于学校法人的规定,就是沿用了《中华人民共和国民法通则》的这一分类方法。1998年10月25日国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在计划经济时期,由于事业单位都是由国家根据需要设置,向社会提供的都是公共物品或服务,因此可以顺理成章地把事业单位划归为公益性机构。

  第二种归类标准是营利与否。营利性机构归为营利性社会组织,而非营利性机构则归为公益性社会组织。1995年的《教育法》虽然规定了教育的公益性质,但这一规定的指向并不清楚。该法第八条规定“教育必须符合国家和社会的公共利益”,这里使用了一个笼统的概念即“教育”,结果公益性成了一个包括公办学校、民办学校和其他教育机构在内的全称概念。这样一种理解逻辑地导出了该法第二十五条有关“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。但从20世纪90年代以来出现了一类新的事业单位,即民办事业单位,这类事业单位的举办主体是社会力量,经费来源于民间,从事的是公益性的教育事业,从而构成一类不同于以往的由国家设置的事业单位。民办学校就是典型的民办事业单位,由于这类学校的办学经费主要不是来自于国家财政,而是依靠向学生收费、社会各界的捐赠以及其他经营性渠道获得,因此市场机制就是这类学校维持其运转的主要机制。在这种情况下把民办学校与公办学校等而同之,以营利与否为唯一标准来判断民办学校是否具有公益性就会有很大的局限性,甚至制约民办学校的发展空间。

  然而民办学校与公办学校在公益性方面的不同在我国的政策和法律中并未得到反映,二者被等量齐观,以要求公办学校的公益性标准来要求民办学校,从而导致了教育管理上的混乱。如原国家教委早在1993年8月17号颁发的《民办高等学校设置暂行规定》第七条规定:“民办高等学校不得以营利为办学宗旨”;1995年的《教育法》第二十五条规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”由于现行法律并未把民办学校与公办学校区分开来,更兼《教育法》所具有的基本法律性质,因此给后来的《民办教育促进法》的立法工作带来了极大的负面影响。例如该法第三条规定的民办教育事业属于“公益性事业”的依据就是《教育法》。我国法律反复强调举办民办学校不得以营利为目的的规定所带来的实际影响是扭曲了民办学校的性质,混淆了民办学校与公办学校在运行机制上的区别,其结果不仅引起法理上的混乱,而且由于强制性地把民办学校机构一律规定为非营利的公益性机构而极大地挫伤了社会力量的办学积极性,也使教育公益性问题变得愈加混乱和困顿。

  应该说,与公办学校公益性的法定性质不同,民办学校是否为公益性机构,取决于民办学校举办者的选择。按现行法律的规定,举办者可以做出两种不同的选择。一是选择举办公益性机构,在国外这类社会组织分别被定位为财团法人、基金会法人或者捐赠法人。在中国,这类公益性的民办学校被归入“民办非企业单位法人”。民政部1999年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。该条例列举了民办非企业单位所从事的行业,其中就包括了教育。二是选择举办营利性的教育机构,这时这一机构就不是民办非企业单位法人了,而应当在工商管理部门登记注册,在性质上应当属于企业法人。由于公办学校和民办学校在性质上的差异性,因此公益性对于这两类不同的学校机构而言显然具有不同的法律上的规定性。对于公办学校来说,从成立之日起就具有的公益性决定了必须对公办学校的行为作出某种必要的规限。各国通行的做法是在法律上或归属于捐赠法人、财团法人和公务法人,或不赋予法人资格,其目的都在于保证公办学校办学行为的公益性质。由此可见,公办学校的这种公益性是一种法定的、不由选择的性质;而民办学校尽管也可以具有公益性,但这种公益性质是由举办者自己选择的,是举办者意思表示的产物,因此是一种意定的性质。

  对于民办学校来说,不仅公益性是一种意定的性质,而且由于其办学运用了市场经济的许多做法,因此其公益性的内涵与公办学校既有共性同时又存在着很大的区别。具体地说,民办学校的公益性是以市场的供求关系为其表现形式的,即学校的举办者通过某种市场化的方式来获得社会的教育资源,以一种与政府途径相平行的市场途径向社会提供公益服务,满足社会对教育的需求。即使是作为公益性机构的民办学校,其办学行为一般都要利用市场途径,因而或多或少具有营利的性质。为此这类学校在利益分配上既应保证不以营利为目的,同时亦应兼顾民办学校举办者的利益,给予投入教育资源的人以一定的经济回报,这是其与公办学校的一个重要区别。人们对民办学校一般并不以其营利与否作为判断其是否具有公益性的标准,而是看其所营之利是否用于个人利益分配。对于公办学校来说,随着社会对教育需求的增长,举办公办学校,向社会提供公共教育产品就是现代国家公共事务的一个重要组成部分。由于国家举办公办学校的目的乃在于为不特定人群服务,因此在很长时间里公办学校的公益性不仅被理解为不得以公办学校作为谋取私利的工具,而且进一步被理解为公办学校不得营利,因此不得营利就是计划经济时代人们对于公办学校公益性的基本判断标准。在这种传统认知下,教育在我国计划经济时代曾是一项国家垄断的事业,由国家承担全部教育费用,而与市场无涉。一个人在公办学校接受教育不仅不用缴纳学费,而且在某些阶段还享受生活补助。这是长期计划经济时代所形成的有关公办学校及其公益性的基本看法,这一看法表明了公办学校与市场的基本关系。然而正是这种传统看法在20世纪90年代中期开始受到强烈冲击,出现严重裂痕,导致了对公办学校的一次新的社会定位。

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