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学区制 走好走稳之探
2017年10月12日 09:16 来源:中国教育报 作者:鲁秀清 程凤春 字号

内容摘要:学区制的试行过程中,不仅制度体系建设要跟进,配套的资源共享机制也要逐步完善。

关键词:学区;试行;教育资源;制度;资源共享

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  “学区”这个概念,从最初蔡元培先生提出的“大学区制”开始已将近一个世纪的时间,历经了“大学区制”“学区”“学区一体化”等,再到“学区制”的演变。近些年,随着人们对教育公平与教育均衡发展的迫切需求,一些省市开始探索并试行学区制,取得了一定的成效,但仍旧需要更加深入的研究与探索。

  学区制提出的背景及内涵

  近年来,校际资源以及师资等方面差距逐渐扩大,“择校风”现象屡见不鲜,其原因部分出自家长的盲从,更重要的原因则是优质教育资源短缺、教育发展不平衡。为了缩小教育差距并促进教育公平,各级各地教育部门在不同时期都制定并发布了很多项措施,对促进教育的发展起到了一定的推动效果,但要彻底解决教育资源短缺、教育发展不均衡的问题,仍需要不断深化改革。

  为了推进教育公平并促进教育的均衡发展,党和国家提出了试行学区制的重要举措。2013年,党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“试行学区制”,将其作为我国义务教育阶段体制创新与机制创新的一项重要举措,这是“学区制”一词首次出现在党的重要纲领性文件中。“学区制”是指将中小学按照地理位置划分为不同的学区,建立一系列相关制度,对各学区进行分片划区管理,形成有利于提高学区综合管理效率的治理体系。划分为同一学区的学校能够加强合作,互相结盟,并且通过这种横向合作的方式促使教师进行跨校交流,共同开展教学科研,从而打破校际壁垒,借助以强带弱实现中心拉动,促进教育的均衡发展。与以往的学区化管理不同的是,学区制更能体现“多元治理”的理念,更加注重多元主体的参与,形成新的教育发展形态。在这种趋势下,全国各地陆续开始学区制改革,成为教育治理体系改革的一项重要工作。学区制的试行是教育体制与机制的创新与调整,将给教育主客体带来更大机遇,但同时也对教育行政管理形成挑战。

  试行学区制过程中需要应对的挑战

  试行学区制对教育制度的完善和发展有重要的现实意义,但是在以新代旧的制度发展过程中,由于对旧制度的广泛依赖,必然会面临一些挑战。

  学区制的有效发展,需要完善的管理制度和运行机制作为保障。然而,我国目前学区的功能主要在于组织和统筹,不具备管理控制的职能,学区管理和行政制度变革不同步,导致学区管理职能得不到落实,学区管理和教育资源的流动出现问题,行政管理高于学区权力,束缚了学区发展活力。

  学区制改革主要依靠外部力量推进,共享机制发展尚不成熟,改革缺乏内动力。学区制的实施,主要在于可以实现多向治理,促进学区间教育资源共享,均衡发展教育事业,增加自主办学能力,建立学区内的优秀师资资源、基础设施、优秀课程推广等资源共享机制。但学区间以及学校间的资源共享,存在一定的合作障碍。学区改革需要集合学区多渠道与多方面的资源,激发群体的共同推进愿望,如果学区无法形成资源共享和互相协作的有机系统,学区制试行的目的就无法实现。

  建设学区就需要对成员学校的教育资源进行调配,包括上课桌椅、实验器材、图书资料等基础设施,以及学校教师、教育经费等的管理。如何对这些教育资源进行有效的调配和协调,做到公开透明,减少不必要的资源浪费,是学区制改革过程中的重要问题。目前的学区制改革缺乏相应的调配管理部门和制度,缺乏监管部门,对于学区制的统筹规划不利。尤其是对于学区建设资金的使用,必须做到公开、透明,这就要发挥监管部门的作用。

  试行学区制的建议

  学区制的试行过程中,不仅制度体系建设要跟进,配套的资源共享机制也要逐步完善,确保教育资源得到高效利用,协调资源调配。为此,可从以下几个方面进行努力:

  构建学区制度保障,科学划分政府与学区的职责范围。政府的主要职责是从宏观层面上提供资源保障和政策引领,保证教育经费的有效使用;学区的职责在于促进教育资源的共享,规划学区发展方向,整合和分配资源、促进科研交流、协调校级合作等。为了使学区职责划分明确,就要跟进制度体系建设,科学地划分政府和学区的职责范围。实现多向治理,促进横向管理,降低纵向的绝对控制,促进权力下放到学区,减少层级制的绝对干预权,对学区制的发展以及区域教育发展都有重要意义。通过借鉴国内外等的经验,构建以学区章程为核心的制度保障,而且相关制度以促进学区发展为宗旨,经过学区成员学校共同协作下达,通过教育行政部门审核,主要内容应该包括学区文化的定位、学区发展目标的规划、内部管理制度、资源共享的策略、经费来源与使用办法等。因此,通过完善制度来保障学区管理的权力和义务,清晰划分政府与学区间的职责关系,更加凸显学区间、校际教学质量的总体提升,推动现代学校教育制度建设。

  推进学区内师资均衡机制建设,促进资源共享。学区制的试行是对区域教育行政管理形式的重要变革,学区制能够有效减少学校之间资源共享的障碍,推动区域资源从“校内单一资源”转变到“学区集体资源”,推进学区范围内师资均衡配置机制建设,促进学区教育资源共建共享机制的发展。由于学区比较容易推进基础设施、教学课程和教师资源等的共享,但优秀教师的互动及轮岗流动的积极性不高,教师会对其他学校缺乏归属感。因此,提高学区内的师资整合效率,推动多层面、多形式的师资共享,对于学区制建设意义显著。首先,建立健全师资流动保障体系。优秀教师通过同一标准的考核与培训,提高教师学区教学意识,增强教师的学区归属感。其次,实施优秀教师跨校兼课。不仅是轮岗的方式,还要从多层面、多形式来促进优秀教师资源共享,通过课程教学探讨等方式引领教师专业发展。再其次,可以利用多媒体技术,建立教育资源共享平台,促进教师远程教研沟通,解决跨校流动困难。此外,还应该发挥资历深的教师对于青年教师的带动和引导作用。

  建立学区监督评价机制,保障教育公平。学区监督评价机制,包括对于经费使用的监督,对教学质量的监控,建立学区内优质资源流动与实施效果的监控机制,健全教学质量评价指标体系和评估办法。首先,对于经费使用的监督控制。学区监督评价机制要着力促进学区教育的公平发展。其次,建立学区内优质资源流动与实施效果的监控机制。预测性评估能够指导学区完善资源配置方向,运行过程中,可实时监测资源流动状况以及流动效应,实现高效流动与共享。再其次,重视学区教学质量监控和评价机制的建设,建立健全学区管理效能的评估指标体系。将促进学区均衡综合发展作为核心与目标,对学区的多元综合性指标进行评价,调动学区校长、教师、学生参与评价的积极性,提高学区均衡配置资源的工作效率。

  综上所述,学区制是学校教育的重要管理体制,也是一种相对独立的学校教育的治理结构。学区制的试行过程中,不仅制度体系建设要跟进,配套的资源共享机制也要逐步完善,要构建学区制度保障,科学划分政府与学区的职责范围、推进学区内师资均衡机制建设,促进资源共享、建立学区监督评价机制,努力实现教育公平,提高学区教育资源均衡配置的工作效率,促进教育质量的综合提高。

  (作者单位:北京师范大学教育学部)

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