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大数据时代背景下美国教育数据管理与公开体系建设研究 ——兼论对我国未来教育数据体系发展的启示
2020年09月16日 10:28 来源:《武汉科技大学学报:社会科学版》2019年第4期 作者:刘骥 张又 字号
2020年09月16日 10:28
来源:《武汉科技大学学报:社会科学版》2019年第4期 作者:刘骥 张又
关键词:大数据时代背景下美国教育数据管理与公开体系建设研究

内容摘要:在教育改革深化新时期,我国应加强教育数据管理与公开体系的全面发展,重视信息采集、数据管理与公开的制度建设,详定实施细节,发挥具有我国特色的科学化、精准化、证据化教育数据管理顶层设计优势。

关键词:大数据时代背景下美国教育数据管理与公开体系建设研究

作者简介:

  作者简介:刘骥,陕西师范大学教育学院教授,博士,美国哥伦比亚大学兼聘助理教授,主要从事教育经济学,国际比较教育学,教育数据科学研究。西安 710061;张又,多伦多大学安大略教育学院。加拿大 多伦多 M5S 1V6

  内容提要:在大数据迅速发展的新时代背景下,建立完善的教育数据管理与公开体系显得格外重要。特别是在我国坚持目标导向与问题导向的教育治理理念中,专业且透明的数据管理与公开制度不仅对教育科学研究反映现实问题、寻找改革要点有积极作用,还对社会均衡发展有积极的溢出效应。然而相较于发达国家,我国目前教育数据管理与公开体系仍处于起步阶段,在此方面,美国联邦政府教育数据管理与公开体系具有发展时间较长、数据科目较全、实践经验较丰富等特点,可供我国借鉴参考。在教育改革深化新时期,我国应加强教育数据管理与公开体系的全面发展,重视信息采集、数据管理与公开的制度建设,详定实施细节,发挥具有我国特色的科学化、精准化、证据化教育数据管理顶层设计优势。

  关 键 词:教育政策;教育数据;数据管理;数据公开;美国联邦教育部

  标题注释:陕西师范大学引进人才科研启动基金;纽约戴氏基金会(J.T.Tai & Co.Foundation)青年学者教育研究奖资助。

  中图分类号:G40-054 文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1009-3699.2019.04.012

  近年来,我国坚持目标导向与问题导向相结合,正确把握着眼点和着力点。在不断深化的教育改革过程中,教育政策亟须向科学化、证据化、透明化迈进,然而精准完善的数据管理与积极透明的数据公开制度是实现这些目标的前提。教育数据管理的制度化不仅能提高社会教育关注度,同时还能推动对各级教育部门的效力问责。以我国教育数据体系建构现阶段情况来看,美国联邦教育部的数据采集、管理、公开制度对我们有较多的政策借鉴与启示意义。通过分析与解构美国联邦教育部数据管理机制的系统性发展特点、制度细节、实践意义,我国教育数据管理体系的科学化、精准化、证据化顶层设计与基层探索工作将能更有针对性、更有效地开展。

  一、美国联邦教育部数据管理体系

  美国国会于1867年正式立法规定联邦教育办公室有法定义务及权利采集各州所有教育相关数据,包括各级别学校的组织、管理、教学情况①。联邦教育办公室下属的国家教育统计中心是联邦政府数据体系下最早成立的三个联邦数据机构之一,另两个分别为经济研究统计局和农业数据服务中心②。经过多年发展,联邦教育办公室在1979年由卡特总统签署的《教育部组织法》而正式升格为内阁(部)级单位,目前联邦教育部已扩展为现任联邦内阁中最重要的部门之一。联邦教育部内分设三个主要行政单位,其中部长办公室主理研究与预算规划,副部长办公室负责财务和基础教育,助理部长分管职业与高等教育事宜。

  作为联邦教育部部长办公室下设的最主要教育数据管理机构,美国国家教育统计中心(NCES)成立于19世纪下半叶,主要负责协调全美50个州教育数据的系统化采集、分析与公开事宜。1870~1920年间的半个世纪是该中心的初级发展时期,其工作范围以采集各州教育办公室所上报的行政数据为主。自1920年以后,该中心开始聘任专职教育统计人员分赴各州进行实地调研统计,以保证数据采集的完整性、可靠性和专业性。第二次世界大战后,大量退伍军人按照《退伍军人权利法》领取联邦津贴回归校园,大量的新增在校人员对数据管理工作提出了更高的要求,特别是如何高效快速地采集大规模数据。因此,1945~1960年代成为联邦政府教育数据采集与管理的重要发展阶段,国家教育统计中心迅速扩大了在各州数据采集工作的统筹范围和参与程度。而1960年代至今则是联邦教育数据采集与管理内容的重要转型时期,这段时间,国家教育统计中心的数据采集工作从教育投入逐步扩展到以教育产出为重点,以通过科学评估保证各州教育质量为基本目标③。随着工作范围的不断延伸和扩大,国家教育统计中心从早期的数据采集逐渐向数据管理、数据公开、研究支持等重要的新方向转变。该中心还成了美国国会立法的主要引证来源,为早期教育、基础教育、高等教育等不同阶段相关教育法案的颁布及修正提供了具信服力的数据支持。

  (一)制度建设

  国家教育统计中心虽隶属于美国联邦教育部,但却具有司法与行政独立性,这主要得益于美国国会通过立法所建立的独立的教育政务信息公开体系。首先,国家教育统计中心具有行政自治特点。该中心虽隶属于联邦教育部教育科学研究院(IES),但其中心主任却不由教育部或研究院选任,而是直接由美国总统提名,经国会参议院审核任命。这样的行政划分主要是出于对保证数据采集、管理、公开等过程中公正性、客观性的考量,这样的行政从属关系使该中心工作不受制于上级单位。其次,国家教育统计中心还具有国会的立法保护与授权。《教育统计法》(1994年)和《教育科学改革法》(2002年)均明确规定国家教育统计中心在数据采集、管理和公开方面有法律义务及权力要求各州如实反映教育发展现状,并明确规定了该中心与各州地方数据统计部门的辖属关系,即地方数据统计部门必须进行详尽且及时的数据汇总与汇报。从制度建设方面,行政独立和司法保障为国家教育统计中心顺利开展数据采集与管理工作确立了合法性和严肃性。

  完善的信息管理和公开体系是教育数据制度化建设的关键④。首先,联邦教育部从项目资助审核制度上规定所有由其资助的项目都必须递交详细的数据管理预案(DMP),接受联邦教育部监督,并将研究成果通过教育研究学术数据库(ERIC)向公众免费开放。其次,联邦教育部有严格的数据管理监督机制对项目把关。这包括要求项目负责人提前申报数据类型、隐秘与保密管理方案、项目人员责任划分、公开时限、存储方案、数据公开相关预算等信息。按联邦教育部规定,一般情况下所有项目数据、文档、报告强制公开有效期至少为10年。除审核各项目数据管理预案,联邦教育部还在项目实施与研究执行过程中对数据管理进行严格的监督与抽查。各研究团队不仅需参加联邦教育部组织的专项数据管理培训——以保证有效和透明的数据管理,同时还得以定期书面形式汇报数据管理和数据公开情况。联邦教育部对数据管理与公开的高度重视具有积极的社会溢出效应,敦促各州教育部门、非政府研究机构开始重视数据公开的及时性与准确性⑤。

  (二)组织结构

  从行政关系上看,统筹教育数据管理的国家教育统计中心上级主管单位为联邦教育部教育科学研究院。该院的宗旨是为教育实践和政策制定提供科学依据,而主要职责是负责教育统计、科学研究和影响力评估等事宜。截至2017年9月,该院共有177名正式职员,仅国家教育统计中心就多达109人,超过了该院总人数的60%。国家教育统计中心的主要工作内容为采集、管理整理、分析和报告各州教育动态数据,草拟并发表相关报告,关注并报道国际上的相关教育动态。从行政结构上梳理,国家教育统计中心由主任办公室统筹,下设三个子部门,分别为评估部、抽样调查部、数据管理部。评估部在三个子部门中工作人员最多,又下设四个分处:报道与宣传处、行政支持与服务处、国内评估处、国际评估处。国内评估处主要开展的项目为国家教育进展评估(NAEP)、成人写作能力评估(NAAL)等大规模全国性测试。国际评估处则主要负责协调国际学生评估项目(PISA)、国际阅读素养进展研究项目(PIRLS)等国际比较评估调查。抽样调查部主要制定对联邦教育部所辖数据进行规划、实施、分析,该部又细分为纵向追踪调查处和横截面调查处。纵向追踪调查处开展的项目包括了各教育阶段的追踪式调查,例如儿童早期纵向追踪调查(ECLS)、大学新生追踪调查(BPS)、本科毕业生就业纵向追踪研究(B&B)、初任教师纵向调查(BTLS)等。横截面调查处采集的数据则涵盖学校、课堂和家庭等多个方面,如全国家庭教育调查(NHES)等。数据管理部下设三个分处:州级纵向追踪数据处、高等教育数据处、基础教育数据处。数据管理部则主要负责全年各类统计活动的时间规划、问卷设计、抽样运作、调研监督、统计分析等工作⑥。

  (三)财政保障

  联邦教育部教育科学研究院是美国联邦政府开展教育科学与政策研究的重要机构,2017年拨款总预算为6.93亿美元。大量资金投入是数据工作质量的基本保证,相对来说教育科学研究院对数据采集、管理、公共宣传的预算保障较好。其中,该院数据与统计相关预算为1.25亿美元,约占该院总预算的18%;研究与公共宣传相关费用预算为2.09亿美元,约占总预算的30%;教育质量评估相关预算为1.57亿美元,约占总预算的23%;跨州数据追踪管理系统预算为8102万美元,约占总预算的12%;特殊教育研究与评估预算为1300万美元,约占总预算的2%⑦。

  联邦教育部国家教育统计中心2017年的总预算为1.25亿美元,各教育数据项目间分配较均衡。该中心所负责的横截面调查主要采集各级院校、教职工与家庭、人事与校园安全、成人教育等方面数据,其研究预算为1980万美元,约占中心总预算的16%。纵向调查主要对学生进行跨年追踪,主要目的是了解教育经历与个人特征间的相互关系影响,研究预算为4377万美元,约占总预算的35%。国际比较研究则主要通过与国际数据横向对比关注美国教育实践在全球范围的表现,研究预算为2307万美元,约占总预算的18%。数据采集与行政支持内容包含全面的基础教育监测、公立与私立高校数据、提高数据标准和提供技术支持的相关项目等,预算为2645万美元,约占总预算的21%。综合项目支出预算为1228万美元,约占总预算的10%,主要包含与人口普查局合作项目、数据统计质量与效度提升项目、出版物与信息技术项目等⑦。

  二、美国联邦教育数据公开体系

  联邦教育部的主要职责是支持教育科学研究及宏观政策制定。教育政策的设计和实施不仅需要合理的证据支撑,还需要完善的教育评估体系指明哪些政策失灵应进行修补等。联邦教育部认为扩大教育数据公开是实现此目标最有效的途径,特别是通过鼓励研究者、公众及媒体对现有政策进行实证分析和讨论。联邦教育部因此出台了《公共信息获取规划与政策条例》(EDPG),为有效落实教育信息公开建构全局框架、勾勒具体方案⑤。

  (一)信息公开框架

  联邦教育部信息公开政策所依托的《公共信息获取规划与政策条例》主体框架根据多项美国国会法案制定而成。第一,按照国会《113-76号公共法》和《113-235号公共法》规定,联邦政府下属各机构当每年预算总额超过10亿美元时,必须设计并执行相应的政务信息公开预案。联邦教育部的信息公开预案内容包括要求所有接收资助的研究项目组必须做到:①递交由同行审议评定的最终研究报告;②结题日后12个月内提供报告的在线免费浏览稿、数据下载;③遵守所有相关版权责任归属规定。第二,根据国会《111-358号公共法》规定,联邦科学与科技政策局将负责所有非保密文档、数据、文稿的公众传播和长期保存工作,而联邦教育部有义务向该局提供可供公众自由查询的科学研究报告、刊物资料、数据信息等系列相关材料。第三,根据联邦《信息自由法》要求,公众有权向联邦教育部提交申请要求任何由该部资金支持的研究项目公开所有产生的出版物、数据等信息,相关教育部门应积极配合政务与数据公开工作。第四,于2002年颁布的联邦《电子政务法》明确要求,教育部必须通过互联网等电子途径向公众提供便捷的电子出版物、互联网数据索引及下载服务。按规定,联邦教育部电子信息公开渠道分别为联邦教育部官方网站、教育科学研究院官方网站、教育研究学术数据库官方网站。

  在责任归属上,《公共信息获取规划与政策条例》将问责制度划分为三个层级,分别为联邦教育部、部级下属单位、获资助单位与个人。首先,联邦教育部长作为第一责任人须负责监督教育政务与数据信息公开的全面执行情况;教育科学研究院院长负责协调《公共信息获取规划与政策条例》的具体实施,特别是针对数据公开的专项资金管理、与其他机构进行数据协调等工作。第二,联邦教育部各下属单位应对所有由该部门资助的子项目提出符合该条例的数据公开方案设计;各分管项目负责人需接受严格的数据管理培训,并配合项目运行中定期的数据公开监督要求。第三,各获联邦教育部资助的项目组和其所在院校、机构应按照资助合同中具体规定,积极配合联邦教育部的要求提交数据管理预案并满足法律对数据公开的程序性要求。数据管理预案是各项目中数据采集、管理、公开的核心文件,不仅直接指导项目组的数据采集与管理工作,也是联邦教育部对各项目组实施情况督导、问责的重要文本依据。

  (二)信息公开细则

  在《公共信息获取规划与政策条例》框架下,联邦教育部针对刊物材料与数据信息两大类制定了较详细的管理与公开细则。该细则不仅要求所有由联邦教育部资助的项目负责人认真履行研究数据公开的基本义务,也规定该条例适用范围包括所有使用教育部数据的研究者(含内部工作人员)。针对所有接受联邦教育部资助发表的研究成果,联邦教育部要求其内容必须存档于教育研究学术数据库,并向公众免费提供。教育研究学术数据库的信息包含所有由联邦教育部及各下属部门财政支持的出版物、研究报告、学术文章,该数据库是美国影响力较大、存储数据较全的电子公开渠道,其中不少内容源于《公共信息获取规划与政策条例》执行之前。此外,联邦教育部还根据信息公开表现制定了新项目审批的考核要求。具体实施中,待审批新项目必须通过对现有和此前已完成的项目及数据公开情况进行汇总申报并接受相关评定。数据管理与公开细则中列举了详细要求,例如项目结题日后12个月内必须向公众提供免费在线浏览稿、数据下载打包等服务。

  联邦教育部资助科学研究项目主要是为了加强教育政策和实践中的数据依据,因而针对其资助的项目提出了三点数据要求:第一,所有教育研究项目应在法律允许范围内将所采集数据对公众免费开放下载及使用权限。第二,所有教育研究项目组必须制定数据采集、数据管理、隐私和保密信息处理、数据安全、数据公开形式的数据管理预案。第三,各项目负责人在研究伦理审查、对象隐私保护等方面接受严格追踪式监督。这三个步骤将确保各项目能按时、保质地通过常规性监督机制,如年终汇报、例行抽查等。若项目执行中发现与数据管理预案不符的违规行为,联邦教育部有权要求项目组立即开展行政整改,并可实施相应处罚。同时,数据管理与公开执行情况将直接影响未来项目申请和批复进度,即新项目审批前提是已有项目按期、保质完成数据公开工作。

  积极保护研究对象的隐私和相关权益是联邦教育部数据采集、管理、公开等工作的重点,其政策宗旨是保护个人隐私、配合伦理审查、遵循地方法规。实践中,各项目负责人应在数据管理预案中详细描述项目组将如何通过严格遵循规章制度、仔细落实执行程序、创新运用科技手段等方式保护并管理相关研究对象数据的隐私性、匿名性,特别是对未公开的数据做加密处理,剔除任何个人特征可追踪变量。然而在较小范围抽样的数据情境下,实现完全去隐私的要求格外困难,因此联邦教育部允许各项目负责人可根据实际情况选择是否进行数据聚合,即将原始数据以更高抽样单位形式呈现。若样本数据结构实在不允许满足去隐私要求,项目负责人应参照联邦及各州隐私法限制该项目数据的公开渠道与方式,实行数据公开审核申请制。

  三、美国联邦教育部数据管理的内涵式发展

  联邦教育部国家教育统计中心是联邦教育部数据信息的主管单位,该中心目前所统筹并管理的教育数据主要分为两大类:行政监测数据和项目研究数据⑧。行政数据主要来自各州教育部门对中小学、高等学府等地方教育机构的教育行政监测数据,项目研究数据由联邦教育部直接拨款开展的全国性数据组成,其中包含了横截面调查、面板追踪调查、国际比较调查等。

  (一)数据管理分类

  联邦教育部国家教育统计中心所执行的行政监测数据工作主要涵盖了基础教育概况数据采集、全国教育数据标准制定、数据管理技术推广等多项内容,其中,该中心管理的主要行政监测数据库包括共同核心州立标准数据库(CCSS)、通用教育数据标准系统(CEDS)、高等教育综合数据系统(IPEDS)、图书馆管理系统(LSP)、学区人口统计系统(SDDS)、州立追踪数据技术支持系统(TSLDS)。以共同核心州立标准数据库为例,该数据库提供大量精确至校级的教育数据,包括各校入学人数、学生家庭背景特征、辍学人数、高中毕业率、教师信息等相关数据。而通用教育数据标准系统则对学前到大学阶段学习、毕业与就业情况等多项指标进行统一和标准化,旨在促进不同机构统计教育数据时能够有据可依,制定指标时使用相同定义。高等教育综合数据系统是美国最详尽的高等教育机构行政数据库,其中收录了大量学生背景特征、高校财政使用情况、学生贷款信息等。余下三项全国行政数据库中,图书馆管理系统以全国学术图书馆调查和学校图书馆媒体中心调查数据为基础,采集了大量图书馆馆藏、人员配置、服务平台使用情况等信息;学区人口统计系统则主要提供各学区人口和地理特征信息;州立追踪数据技术支持系统则保证全国50个州能够高效且准确地利用技术手段采集、管理、使用教育数据,以应教育政策科学化、证据化发展之需。

  与此同时,国家教育统计中心还分管联邦教育部所资助的重大教育数据项目,主要分为三大类:横截面调查、面板追踪调查、国际比较调查。表1为美国国家教育统计中心现有教育数据研究项目分类。

  第一类调查项目主要包括全国家庭教育调查(NHES)、全国教师与校长调查(NTPS)、快速反应调查(FRSS)、私立学校全面调查(PSS)、校园犯罪与安全调查(SSOCS)、博士学位获得者调查(SEDUS)等数据库。全国家庭教育调查是入户式问卷项目,主要采集与家庭教育相关的早教情况、学前准备、家长认知、校内及课外活动、家长教育参与度、家庭教育情况、家庭择校情况、家庭公民参与等方面。全国教师与校长调查则关注各州教师和校长职业培训、各校课程安排、教师与校长群体特征等指标。快速反应调查系统依托网络与移动通讯等科技手段,调查如何最大程度降低数据采集对受访者日常生活工作的影响。作为涵盖所有非公办学校的普查,私立学校全面调查起始于1989年,每两年对各办学机构的教学资质、生源情况等内容进行追访,其所收集的数据主要为非公办教育机构的管理与统筹提供政策依据。校园犯罪与安全调查则针对校园犯罪和纪律处罚等重大校园事件对各阶段学校进行数据采集,每期调研约涉及3500所中小学。博士学位获得者调查则针对在美国境内获博士学位者,调查数据内容涵盖其研究领域与就业情况等。该项目由美国国家科学与工程数据中心(NCSES)和国家科学基金会(NSF)资助管理,受国家教育统计中心和联邦农业部在内的五个机构联合支持。

  第二类联邦教育数据项目以长期回访式追踪调查研究为主。该类项目重点关注教育系统如何培养和影响学生的能力与结果,旨在为家长、学校、政策制定者寻找提高教育质量的有效途径。主要项目案例有早期教育追踪调查(ECLS-K),该项目对儿童早期发展、学前准备、就学体验等情况进行调研;中学追踪调查(MGLS)的问卷则针对六年级与八年级学生,关注小升初过程中的学业衔接;高中追踪调查(HSKS:09)面向九年级学生,主要帮助研究者了解高中学业情况如何影响后期大学发展;大学新生追踪调查(BPS)主要以新生为样本,采集入学、学习、就业等指标;全国高等教育学生资助调查(NPSAS)则重点关注本科生、研究生、在职学生通过何种渠道支付高等教育费用;本科毕业与就业追踪调查(B&B)则追踪本科毕业生,重点关注受访人未来教育投入和职业发展情况。

  第三大研究项目通常为大型跨国教育调研计划的子课题,主要是与其他国家横向比较教育体系的特征,为美国衡量自身国家竞争力、探讨教育对经济贡献提供实证依据。以国际教育指标体系项目(INES)为例,该项目由美国联邦教育部与经济合作与发展组织(OECD)共同设计,对成员国的相关教育指标统一采集总结,进行跨国教育比较,这些指标包括学生入学情况、学习结果、劳动市场参与度、教育体系特征、教育财政资源等。而国际计算机与信息素养调查(ICILS)致力于探究学生的计算机和信息技术素养,该项目采集电脑使用度、创造与交流等能力指标;国际早期教育成果研究项目(IECOS)通过国际数据研究幼儿学习效果;国际成人能力评估项目(PIAAC)着重考察适龄劳动力的基本技能,例如认知能力、职场技能等;国际学生评估项目(PISA)每三年对15岁在校生的阅读、数学和科学素养进行考核,同时关注学校以外获得知识技能的途径;国际阅读素养进展研究项目(PIRLS)针对四年级学生的阅读素养展开研究,主要采集阅读理解力、阅读习惯等指标;国际数学与科学教育成就趋势调查(TIMSS)则考量四年级和八年级学生的数学及科学素养。

  (二)典型案例分析

  全国学校和师资调查(SASS)是联邦教育部国家教育统计中心所资助并管理的重要横截面调查项目,也是该中心数据库中最具代表性的典型案例之一。全国学校和师资调查始于1987年,为了更好体现数据内容,于2015~2016年度正式更名为全国教师与校长调查⑨。该调查数据具有覆盖范围广、时间跨度长、涉及教育层级多、测量指标详细等特点,其中调查对象样本框包含全美50个州基础教育阶段所有学区、学校和教职工。由于问卷科学可靠,该调查在教育政策研究中使用频率非常高,是教育数据推动教育政策研究与实践、促进教育与社会协调并进的典范。

  全国教师与校长调查的抽样样本框覆盖基础教育阶段的常规公立学校、特许公立学校、私立学校以及由各印第安部落教育局管理的印第安学校。问卷包含学区、学校、校长、教师和图书馆与媒体中心等不同模块,主要从不同维度采集学校基本特征、校园环境及办学条件、教师和校长背景信息、教师工资与福利情况、教师意愿与诉求、学区内教职工招聘与留任政策等信息。数据采集上,全国教师与校长调查分为两个步骤,第一步为采集跨地区横截面数据,第二步为跨年份追踪调查。横截面数据采集部分按样本框内不同地区与学校抽样结果收回调查问卷,追踪数据部分则仅针对往年已参与过该调查的教职工抽样,进行追踪式回访。该调查各年份间问卷改动较小,有助于数据管理与公开时迅速整合各年数据,鼓励跨年趋势研究和跨地区数据比较。

  在抽样方法上,全国教师与校长调查采用分层比例抽样法(SPS)。分层比例抽样是指按各层级学校的单位数量占学校总数量的比例分配各层的样本数量,采用分层比例抽样可以提高样本的全国代表性,保证能够获得足够的学区、学校、校长和教师数量。以2011~2012年数据抽样为例,该调查样本涵盖了5250个学区、9800所公立学校、2940所私立学校、80所印第安学校、56580名教师、12920名校长⑩。数据采集过程先进行学校抽样,按照四种学校类型(常规公立、特许公立、私立、印第安学校)、四种教育层级(小学、初中、高中、综合)等学校背景特征在全美学校列表中进行抽样。完成学校抽样后,再针对所选取学校样本进行校内教师抽样,被选学校所在的学区、校长、图书馆与媒体中心全部需要参加相关调查。

  全国教师与校长调查不仅在学术研究中获得重视,社会影响也非常广泛,从而大力推动了以证据为导向的政策制定趋势,其中该调查数据使用者众多,包括高等教育机构、研究所与智库、联邦和州立等各级政府及教育部门、媒体及社会机构、独立研究者等。在2005~2015年间,使用该调查数据发表的公开文献多达1249篇,其中包括学术期刊论文、学位论文、机构报告、书籍等等(11)。该调查的数据公开与广泛社会传播还带来了多方面的积极溢出效应。首先,全国教职工数据的及时公开与公共传播有效推动政府公信力,让民众对政策实施起到了监督作用。其次,对大学和研究机构开放全国型大样本学校与教职工数据,积极推动了有关学校治理、教师发展等方向实证研究的快速发展。最后,鼓励各级学校和媒体使用信息化数据库,能够推动教育问责制,促进教育实践革新的具体落实。

  四、美国联邦教育部数据管理经验对我国教育数据体系发展的启示

  美国联邦教育部数据采集、管理、公开制度对美国各级教育政策的制定和教育科学研究有着积极的推动作用。全面的教育数据采集体系和科学有序的数据管理制度为美国教育政策、教育研究、教育实践提供了充分且有力的实证依据,它不仅要求教育政策的制定以科学证据为基础,同时强调对已实施的政策加强效果评估、数据问责。完善的数据公开制度则对提高社会关注度、宣传各级政府工作成效起到重要作用,并能有效加强教育政策公信力,推动公众了解教育事业发展状况,增加公众对教育实践的支持。基于这样广泛的政策与社会效用,美国联邦教育部数据管理机制的发展特点与实施细节对我国教育数据信息采集、管理、公开体系的建构有较为重要的政策启示作用。

  (一)公开的教育数据和广泛的社会传播能带来积极社会效应

  完善的数据管理和公开机制对提高社会教育关注度、宣传各级政府工作成效起到了积极的推动作用和重要的监督作用。特别是在我国坚持以目标导向与问题导向的教育改革中,数据使用透明化与开放化能有效推动教育政策向科学化、精准化、证据化迈进,集中反映现实问题,寻找改革要点,增强人民群众的获得感。传统问责理论认为,政府公信力主要来自于社会对政策实施的监督作用。人民群众、社会媒体、科研机构对教育数据的便捷获取,可以有效促进教育政策实施效果问责制的落实和教育的协调发展,使教育政策的社会收益最大化。此外,积极鼓励对大学、智库、研究机构等开放全国型大样本数据能够有效推动教育实证研究的高水平发展,为未来教育政策改革的顶层设计与基层探索的有机结合提供有力依据。在“十三五”“十四五”教育改革深化的新时期,由教育数据开放所带来的教育研究实证化与科学化红利的含义将远远超过学科自身发展,带来更积极的社会溢出效应,推动我国整体落实科学发展观,深化教育体制机制改革。

  (二)教育数据管理体系的制度化建设是数据采集和公开的前提条件

  全面的教育数据体系和科学的数据管理制度将为我国教育政策、教育研究、教育实践提供高质有效的指导产生积极推动作用。制度化的数据采集与公开机制能够保障政策制定有据可依、细则实施有律可循。在教育大数据的时代背景下,综合科学且高质透明的教育数据管理体系显得尤为重要。从美国的经验看,联邦教育数据管理与公开体系从无到有,发展历程耗时一个多世纪才逐步得以完善。结合我国目前国情,首先应完善现有教育标准体系,细化各教育阶段人才培养目标与测量标准的制定,特别是应重视建构多目标、多维度、多元参与的全天候教育数据管理体系,探索一条适合我国国情、具有中国教育特点的数据管理道路。具体而言,教育主管部门应重视提高现有各级政府数据部门的行政监测效率,加强现有研究资源的整合与升级,积极建立规范的信息公开制度。在组织建设、细则设计方面,我国应重视新兴科技手段在教育数据采集、管理、公开工作中的应用,充分结合我国现阶段的科技优势,全面落实教育数据管理的制度化。

  (三)教育数据管理制度需要独立化、体系化、具体化的实施细则

  健全我国教育数据管理机制,应着重建构教育主管部门、教育数据管理部门、教育研究机构之间的新型关系。首先,教育主管部门应考虑进一步深化简政放权,给予教育数据管理部门相对独立的工作空间。迅速建成教育主管部门、教育数据管理部门、教育研究机构三者间的新型立体问责关系不仅有利于增强政府公信力,更便于人民群众加强对我国教育事业发展状况的了解,增加对教育事业发展的社会支持。其次,我国未来的教育数据管理制度发展中应积极纳入现有的教育研究项目体系,在政策评估与制定中发挥教育科学研究的比较优势,使数据采集、管理、公开“三部曲”成为教育科学研究的新常态。特别是要加强教育数据管理机制与现行项目续约审核、新项目立项等科研经费审批制度的有机结合。提出新要求的同时,教育数据管理部门还应向教育研究机构提供更多支持,特别是加强必要的数据采集、管理、公开的方案培训,包括如何结合项目设计特点,运用科技手段落实隐秘与保密管理、数据安全存储等。

  (四)教育数据管理制度长远发展应有立法保障与财政配套方案

  高质高效、可持续发展的教育数据管理与公开制度,要求相对完善的立法保障和财政投入机制,特别是在发展初期明确责任归属关系,辅以充裕的财政配套方案方可达到深化教育政策科学化、透明化的改革目标。以美国为例,多年来联邦政府数据收集、管理与公开制度的发展,与其不断巩固的组织与制度建设、积极的立法与财政配套密切相关。依据我国具体情况,现阶段应优先落实立法保障、完善制度建设,尽快完成国家级教育数据收集、管理与公开体系的组织架构与基础设施建设。我国未来教育数据管理体系的健康发展也离不开体系化的财政配套方案,特别是应注重从资源分配机制上使数据采集、管理、公开、宣传分段落实,按政务需求比例获得拨款项。与此同时,还应确立教育数据管理部门对各项目的财务预算、决算过程的审核与督导关系,加强经费在各项目机构的财务申报制度,特别是建立常规汇报制、随机抽查制等制度性措施。此外,为了提高财政资源使用效率,我国还应重视对教育科学人才的培养和聘任,利用前沿数据科学方法,结合科技手段降低数据采集与管理所产生的行政费用。

  (五)教育数据管理制度应鼓励采集多类别、连续性教育信息

  教育数据不应仅限于学生与教师间、学校与课堂内,而是需要采集更广泛的家庭背景、学习过程情况、教学管理方式等信息。依据美国联邦教育部的经验,行政监测数据与项目研究数据采集并行将有助于实现较全面的信息覆盖率与获取途径。行政监测数据具有普遍性、连续性等重要特点,而项目研究数据则更具灵活性、针对性,能因地制宜依据具体问题和热点展开研究。在行政监测、项目数据采集方面,我国早在2007年就成立了教育部基础教育质量监测中心等多家教育数据收集与管理机构,在发展中国家位居前列。然而值得注意的是,我国现有教育类行政监测和项目研究数据多为横截面数据,即非追踪回访式数据,而美国联邦政府每年花费近40%的教育数据预算进行回访式追踪数据采集。长期回访式追踪数据的优点是可以较系统地探究教育政策如何影响学生学习、教师教学、学校管理等重要结果。美国对这类全面型、跨年份追踪式数据的重视是值得我国未来教育数据工作借鉴的。

  注释:

  ①参见Duncan J,Shelton W:Revolution in United States government statistics 1926-1976(U.S.Department of Commerce,1978)。

  ②参见Snyder T D E:120 years of American education:A statistical portrait (U.S.Department of Commerce,1993)。

  ③参见National Center for Education Statistics:Programs and plans of the National Center for Education Statistics (U.S.Department of Education,2005)。

  ④参见Joshua New:Building a data-driven education eystem in the United States (Center for Data Innovation,2016)。

  ⑤参见Department of Education:U.S.Department of Education plan and policy development guidance for public access (U.S.Department of Education,2016)。

  ⑥参见Institute of Educational Statistics:IES organizational chart (U.S.Department of Education,2017)。

  ⑦参见Department of Education:Fiscal year 2017 budget summary and background information (U.S.Department of Education,2017)。

  ⑧参见Government Accountability Office:Status of the Department of Education's inventory of its data collections,GAO-13-596R (U.S.Congress,2013)。

  ⑨参见Ho A,Owens C:Announcing the national teacher and principal survey:Redesigning a key data collection effort (National Center for Education Statistics,2015)。

  ⑩参见National Center of Educational Statistics:School and staffing survey overview (U.S.Department of Education,2017)。

  (11)参见National Center of Educational Statistics:NCES online bibliography search tool (U.S.Department of Education,2017)。

作者简介

姓名:刘骥 张又 工作单位:陕西师范大学;多伦多大学

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