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我国教育扶贫政策的演进逻辑及未来展望 ——基于历史制度主义的视角
2020年11月05日 11:36 来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期 作者:袁利平 丁雅施 字号
2020年11月05日 11:36
来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期 作者:袁利平 丁雅施
关键词:教育扶贫;教育扶贫政策;教育精准扶贫;历史制度主义;乡村振兴战略;农村教育

内容摘要:随着脱贫攻坚工作的不断深入,新时期我国教育扶贫政策要从追求“效率逻辑”转向“效益逻辑”、从实施“宏观引导”转向“具体举措”、从倡导“单一主体”转向“多元主体”。

关键词:教育扶贫;教育扶贫政策;教育精准扶贫;历史制度主义;乡村振兴战略;农村教育

作者简介:

  作者简介:袁利平,陕西师范大学教育学院教授,博士生导师;丁雅施,陕西师范大学教育学院,西安 710062

  内容提要:教育扶贫政策对推进脱贫攻坚战略具有关键性作用。基于历史制度主义的视角,对改革开放以来教育扶贫政策的变迁历程进行分析发现,我国教育扶贫政策主要经历了向普及要成效、从质量探发展和以精准建巩固三个主要阶段。结合我国扶贫政策的历史背景,学习效应、适应性预期、政策体系高昂的退出成本,以及贫困人口内生动力缺乏是造成我国教育扶贫政策路径依赖的主要因素。我国教育扶贫政策在实践中出现了两个关键历史转折点:由扶教育之贫转向依靠教育扶贫;由普惠式教育扶贫转向精准式教育扶贫。随着脱贫攻坚工作的不断深入,新时期我国教育扶贫政策要从追求“效率逻辑”转向“效益逻辑”、从实施“宏观引导”转向“具体举措”、从倡导“单一主体”转向“多元主体”。

  关 键 词:教育扶贫;教育扶贫政策;教育精准扶贫;历史制度主义;乡村振兴战略;农村教育

  标题注释:国家社科基金项目“精准扶贫战略下西北民族地区教育扶贫机制与监测体系研究”[16BMZ058]。

  中图分类号:G40-011.8 文献标识码:A 文章编号:1671-6124(2019)04-0065-08

  一、问题的提出

  教育是阻断贫困代际传递的重要纽带和桥梁,教育在扶贫中发挥着战略性、奠基性、引领性和延续性作用。改革开放40年来,我国累计有7亿多人口成功脱贫,占同期全球减贫人口总数的70%以上,扶贫工作获得历史性成就[1]。早在新中国成立初期,我国就开展了形式多样的广泛意义上的教育扶贫运动,如农村扫盲、农民短期技能培训等。真正意义上的教育扶贫相关政策从1984年陆续出台以来,扶贫理念与行动机制日益更新完善。目前,我国已进入精准扶贫攻坚的决胜阶段,该阶段对教育扶贫工作提出了更明确的任务目标。扶贫政策在我国教育扶贫进程中扮演着指挥者和管理者的角色,制约着我国教育扶贫的未来走向,并对巩固扶贫成果和精准脱贫起着一定的支持作用。因此,对改革开放以来我国教育扶贫的政策文本进行分析,归纳总结其内容及演进逻辑,或许能对我国脱贫攻坚的治理层面提出更加理性的政策抉择,对更规范有效地实施“发展教育脱贫一批”提供重要的方法论意义。

  历史制度主义(historical institutionalism)作为一种融合制度分析方法和历史分析方法于一体的分析范式,从中观的制度层面入手对政策内容和政策进程进行重新诠释,则能为政策研究提供解释性意义、描述性意义和建构性意义[2]。历史制度主义对政策制度变迁的解释逻辑可归纳为两个方面。一是制度持续的“正常时期”(normal periods)。对于制度的持续,历史制度主义倾向于采用路径依赖(path dependence)这个概念来诠释。路径依赖是指制度形成后具有某种难以逆转的自我强化机制而产生一种锁定效应,驱使政策沿着某一固定的路径轨道继续演化,其路径方向很难发生改变,且呈现出顽强的稳定性与保守性。二是制度断裂并发生关键转变的“关键转折点”(critical junctures)。关键转折点是制度的路径变迁与突破的关键节点。在历史制度主义框架内,关键转折点的出现通常是由于外部宏观环境发生了重大变化,即特定制度背景的改变以致现行制度变迁,为制度变迁提供契机[3]。借鉴历史制度主义的分析框架,我们对改革开放以来我国教育扶贫政策的演进历程进行了梳理,并在此基础上进一步从路径依赖和关键转折点两个层面来分析我国教育扶贫政策发展和阶段变迁原因,进一步探讨我国教育扶贫政策制度变迁的深层逻辑,探寻教育扶贫政策的未来走向。

  二、我国教育扶贫政策的演进历程

  历史制度主义对制度的关注聚焦于“历史”和“时间”两个层面,注重以历史为分析视角,以制度为研究变量,以时间为描述序列来解释制度的生成与变迁,并倾向于依照一定时序对历史事实进行详细解读分析,以期发现过去的政策制度对现在和未来政策制度的影响。自1979年以来,随着我国扶贫工作的深入,教育扶贫政策不断发挥着不容小觑的重要作用。纵观40年来政策发展的历程,依据主要关键转折点和阶段特征,本文将我国教育扶贫政策的演进历程划分为三个主要阶段。

  1.承认贫困,向普及要成效阶段(1979-1995年)

  任何政策制度都不是独立的存在,政策的形成和演变与宏观社会环境存在紧密的耦合关系。教育政策改革所追求的目标往往在一定程度上受制于政治经济条件等因素的影响。改革开放初期,解决贫困户的温饱问题是我国农村地区反贫困的首要任务,而贫困地区教育落后和人口素质低下正是导致贫困的主要原因。在当时,全国平均每10万人拥有教员956人,而贫困地区仅为500人左右:全国人口平均文盲比约为25%,而个别贫困地区则高达50%[4]。在这一时期,贫困问题逐渐开始被党和国家承认,并上升到政策解决的高度。为了解决贫困地区人口“没学上”的难题,该阶段我国教育扶贫政策主要集中在普及基础教育、保障义务教育、扫除文盲等方面,教育扶贫政策在理念上呈现出向普及要成效的特点。

  1984年,中共中央、国务院印发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(以下简称《通知》)。《通知》提出要重视贫困地区的教育问题,增加智力投资,有计划地发展和普及初等教育,主要发展农业职业教育,这也是我国政府文件中第一次明确提出“教育扶贫”[5],“教育扶贫”概念首次在国家政策文件中出现。1988年2月,国务院颁布《扫除文盲工作条例》,从操作层面对扫除青壮年文盲、提升人民的文化素质提出了具体要求。1994年,国务院制定并颁发了《国家八七扶贫攻坚计划》(以下简称《计划》),成为全国扶贫开发工作的纲领性文件,明确规划利用未来七年时间,聚集各方力量,在教育扶贫领域把工作重心放在推进贫困地区教育改革、基本普及初等教育、积极扫除青壮年文盲上。1995年,国务院启动“贫困地区义务教育工程”,启动并加强专项资金重点投入《计划》中所确定的贫困县义务教育阶段的基础设施建设。

  2.解决贫困,从质量探发展阶段(1996-2010年)

  随着社会经济的发展,除少数特困地区人口以外,“全国农村人口的温饱问题于2000年左右已基本得以解决”[6]。普及教育带来的脱贫成果初现成效,贫困地区人口对教育的需求从“有学上”逐渐转化为“上好学”,扶贫工作的目标也从低级的保障“生存”跨越到更高一级的促进“发展”阶段。与此同时,教育作为一种“造血式扶贫”的新模式在扶贫工作中的重要性越来越受到党和国家的重视。在这一时期,普及任务已经完成历史使命,由追求教育质量的价值取向所替代。该阶段我国教育扶贫政策主要聚焦于农村教育改革,提高基础教育质量,发展农村职业教育和成人教育,普遍提高贫困人口的受教育程度。在政策内容上,体现出了对教育扶贫的重视和向贫困地区的教育资源倾斜,政策理念呈现出从质量探发展的特点。

  1996年,中共中央、国务院发布了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,提出要认真抓好科教扶贫,要把扶贫开发转移到依靠科技进步、提高农民素质的轨道上来[7],在扶贫开发的内蕴上进一步拓展了教育扶贫的功能。2003年,国务院颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》,强调了农村教育工作在我国教育事业中有举足轻重的地位,强调了巩固基础教育和发展职业教育的重要性。深化教育教学改革和课程改革、提高师资队伍素质、全面提高学校管理水平等关注基础教育质量的条规也被列入其中。2004年,国务院批转了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》,该文件明确提出要加快农村教育发展,持续深入农村教育改革,从实现“两基”转化为提高成果、巩固质量,并提出两项切实可行的措施:加快教师队伍建设及在贫困地区实施远程计划,促进优质教育资源共享。2005年,国务院转发了财政部《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》,为义务教育阶段的贫困家庭学生带来了经济上的资助,对防止贫困地区儿童“因贫失学”和提高贫困人口的受教育程度起到一定的作用。从2006年起,国务院扶贫开发领导小组办公室面向贫困地区实施了“雨露计划”。该计划的扶持对象由基础教育学龄阶段的青少年和职业教育适龄青年拓展到扶贫工作建档立卡的青壮年农民(16-45岁),面向成人的教育也开始逐渐被纳入教育扶贫工作行列。

  3.杜绝贫困,以精准建巩固阶段(2011年至今)

  随着扶贫工作的不断深入,贫困人口分布呈现出分散化和碎片化特征,加之经济发展“涓滴效益”递减,以区域发展带动减贫的效果下降,减贫成本逐渐增加[8],这对扶贫工作提出了新的要求。2013年,习近平总书记在湖南湘西考察时,首次提出“精准扶贫”,强调扶贫开发贵在精准、重在精准,成败之举在于精准,“精准扶贫”成为新时期我国教育扶贫工作的重要内容。同时,该阶段对普及学前教育和高中教育做出了新的任务规划:在政策内容上,更加体现出对特困地区的资源倾斜和政策优惠;政策理念体现出以精准建巩固的特点。

  2010年,中共中央、国务院基于未来十年的教育发展公布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》),提出了促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源,优先向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜资源,加快缩短教育差距,具体举措包括设立支持地方高等教育专项资金,实施中西部高等教育振兴计划,实施特岗计划,鼓励高校毕业生到边远地区工作等。2012年,教育部协同国家发改委、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办发布了《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》,明确要求把集中连片特殊困难地区作为主战场,提高其发展能力,缩小发展差距,加大高校对农村,特别是贫困地区的定向招生力度[9],在政策层面体现了对特殊困难地区的政策优惠。在精准聚焦扶贫对象层面,2013年7月,教育部会同财政部、扶贫办等七部委共同制定《关于实施教育扶贫工程的意见》(以下简称《意见》),作为我国一项专门的教育扶贫政策。《意见》明确指出实施教育扶贫工程的范围为《纲要》所确定的连片特困扶贫攻坚地区。2015年11月,中共中央政治局召开会议并通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本战略方针,并提出要加强教育脱贫,实施教育扶贫工程。2018年1月,教育部、国务院扶贫办联合发布了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》,要求进一步聚焦深度贫困地区教育扶贫,确保深度贫困地区如期完成“发展教育脱贫一批”任务,再次赋予教育扶贫“阻断贫困代际传递”的使命,明晰了教育扶贫在我国扶贫工作体系中的基本性和根基性作用。

  三、我国教育扶贫政策的路径依赖与关键转折点

  克拉纳斯(Krasner)将制度变迁过程分为发生根本性转变的关键转折点和由此形成的在新的路径下存续的时期[10]。在制度存续的正常时期内,制度变迁遵循着路径依赖的规律,不断自我巩固和强化,呈渐进式发展。当然,在不同时期根据不同需要遵循不同逻辑形成的制度构成要素之间必然会发生冲突,这种破裂与冲突最终会成为导致政策制度变迁的主要动力。因此,在制度断裂时期,现有的制度会因为关键转折点的出现发生急剧变化,矛盾冲突伴随着制度变迁逐渐凝固形成新的政策制度。

  1.渐进式——制度持续发展的路径依赖

  “制度选择就好似道路选择”[11],一旦某种制度被选用,就会受到惯性作用使这一制度得到强化并产生锁定效应,以至于无法轻易变革。历史制度主义学者倾向于借用经济学范畴的“报酬递增”(increasing returns)概念,来阐释这种锁定效应的产生机制。以亚瑟(Arthur)为代表的经济学家认为,高昂的创设费用或固定成本、学习效应、协调效应和适应性期待等四种特征是导致出现报酬递增现象的原因[10]。纵观我国具体的扶贫政策历史和国情,学习效应、适应性预期、政策体系高昂的退出成本,以及贫困人口内生动力缺乏是造成我国教育扶贫政策路径依赖的主要因素。

  首先,学习效应和适应性预期。改革开放初期,为解决困难群众温饱问题的现实迫切需要和我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的特殊国情,制约着扶贫必须以解决群众温饱问题为首要任务,使得我国的教育扶贫治理长期锁定于政府主导下的普及性、救济性的制度依赖中。随着扶贫工作的不断推进,政府多次制定新型政策,试图解构普及基础教育的数量逻辑,进而追求促进教育水平均衡发展的质量逻辑,并呼吁社会各界在教育扶贫领域发挥其主观能动性,这充分验证了历史制度主义的构想:即在一个长期运行的制度框架中,组织会产生显著的学习效应,不断主动适应这一制度框架,并在长期工作中积累习得经验。适应性效应使得地方政府和各级组织已然在政府主导模式的制度框架长期影响下,学会了如何接受认同现有的政策,对现有制度形成了依赖,其进行制度创新的动力不足。如果进行制度创新,必然会与旧制度产生一定程度的摩擦,因此,不论是对政府层面还是对地方各级组织而言,寻求制度创新另辟蹊径都是未知且有风险的。

  其次,政策体系退出成本高昂。我国教育扶贫政策并不仅仅指教育部会同财政部、扶贫办等七部委共同制定的《关于实施教育扶贫工程的意见》,或局限于某几个重要政策文件,它的形成是有历史沿革的。教育扶贫本身就是一系列相关制度的高度集合,除国家总体性重大教育扶贫政策以外,政策具体内容还涉及基础教育、职业教育、薄弱地区学前教育、高等教育、师资建设等领域;开展的政策形式既包括体系完善的资助政策、薄弱地区教育的定向扶持政策,还包括定向招生的优惠政策;实施的政策项目囊括农村义务教育薄弱学校改造计划、乡村教师国家培训计划、贫困地区学生学习与生活资助、农村贫困大学生学费资助、农村义务教育学生营养改善计划等面向各级教育、各类群体的教育扶贫建设行动。这些政策早已形成相互黏附、相互辅助、相互影响的政策体系,要想从这样自我强化相互联结的政策体系中寻求改变,必将付出十分高昂的退出成本。反之,随着我国当下教育扶贫政策网络的继续实行,政策成本会日益下降,而预期收益率则日益上升。在该政策中的获益远远超过改变政策所付出的成本,所以政府在考量高昂退出成本的情况下很难从旧路径中摆脱出来。

  最后,我国贫困人口自我脱贫意识的内生动力有待增强。以发展动力为标准进行区别,贫困人口及其地区的发展模式主要有两种:一是外源性发展,二是内源性发展[12]。外源性发展,其主体缺乏内生动力,主要依靠来自政府和社会组织等外在的力量的资源输入,发展前景堪忧;内源性发展,其主体自身内在发展动力强,善于积极利用内外部资源实现良好的自我发展。随着我国扶贫工作的不断深入,在脱贫攻坚关键期,激发贫困人口内生动力是激发扶贫政策内含活力之关键。传统“等靠要”的落后观念,强化了贫困人口过度依赖救济式扶贫的错误价值观念,使得贫困地区部分群众缺乏脱贫动力故步自封,扶贫政策在这些地区很难得到群众的强烈支持。另外,政策的上传下达机制末端执行力缺失,使得政策被迫退回到保持原有水平阶段,从而进一步固化了我国教育扶贫政策的路径依赖,使之难以激发教育扶贫改革的创新活力。

  2.决裂式——制度断裂的关键转折点

  我国的教育扶贫政策自1979年以来虽然一直保持着总体上相对稳定的渐进式发展,但教育扶贫政策的制度变迁并非在探寻终极意义上的平衡,而是打破一种平衡再产生另一种平衡的螺旋式上升过程。关键转折点的出现正是政策打破一种僵化的均衡进而实施政策改革的最大契机。在我国教育扶贫的政策实践中主要出现了两个关键的转折点,它们带来了两次典型的制度转型,分别将我国教育扶贫的政策路径由扶教育之贫转向依靠教育扶贫;由普惠式教育扶贫转向精准式教育扶贫,其背后蕴涵的逻辑反映了我国扶贫理念已彻底从“输血式”的救济扶贫断裂转化为“造血式”的开发式扶贫。

  第一个关键转折点出现在2000年前后。体现在政策层面最直观的变迁点是《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010年)》的颁发,其明确强调提高困难地区人民的综合素质,特别是科技文化素质,是促进贫困地区脱贫致富的最根本途径之一[6]。这一政策的问世,表明教育所蕴含的扶贫功能与价值已受到国家的关注。在此之前,我国扶贫政策虽已涉及并重视教育,但教育一直被作为扶贫的目标、任务、内容或领域出现[13],主要政策举措也青睐于加大政策倾斜、资源投入等救济式扶贫方式,其最终目标导向的是教育领域的减贫脱贫,而教育本身所蕴含的扶贫功能和价值尚未被凸显。2000年之后,随着《中国农村扶贫开发纲要(2000-2010年)》《2003-2007年教育振兴行动计划》《关于进一步加强农村教育工作的决定》等政策的颁布,国家从政策方面彰显了教育扶贫脱贫的功能。教育逐渐被定义为扶贫的手段、途径、方法或路径,发展教育成了为贫困地区带来经济活力、为贫困人口提高生活能力的重要举措。教育领域开始成为我国扶贫攻坚工作中的一个主战场,教育扶贫开始成为帮助贫困地区有效脱贫的一条主战线。

  第二个关键转折点出现在2012年十八大前后。随着脱贫工作的不断深入,我国的扶贫开发工作在2012年已经步入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的最终冲刺阶段。“精准扶贫”理念的出现标志着教育扶贫工作将逐步结束普惠性的“大水漫灌式”的扶贫模式,进而转向“精准扶贫”模式。“精准”意味着教育资源将更加有效地与贫困人口直接对接,实现瞄准到户、滴灌到人。“精准扶贫”的推进标志着十八大以后我国新一阶段教育扶贫政策的落脚点将重点倾斜于教育最薄弱的地区,深度聚焦于最贫困群体。教育扶贫将致力于将资源真正分配到特困地区、薄弱学校和贫困人口,精准把握其致贫原因,切实满足其脱贫需求,提高扶贫政策的效益。

  总之,两次关键否决点的出现与其带来的制度根本性转变使得我国的教育扶贫政策得以牢牢把握时代背景和发展需要,规避了路径依赖对新制度生成与发展的约束,缩短了制度供给与制度需求之间的时间差,实现了我国新一轮教育扶贫政策向开发式扶贫和精准式扶贫的转型,对我国教育扶贫政策的发展与改良具有深远的现实意义。

  四、我国教育扶贫政策的主要特点

  改革开放40多年来,我国教育扶贫政策在历史演进和变迁中不断得到丰富和发展,形成了完善的政策体系。从总体来看,我国当下的教育扶贫政策以建立健全公平正义为内涵指向,涉及的领域覆盖教育各级层面,关注的对象不断精准细化,表现为重点区域和特殊人群相结合。

  1.政策的价值取向:追寻公平正义

  从根本上看,贫困不仅仅是一个社会民生难题,其根源已涉及社会的公平正义问题。所有公民公平地享受质量相当的教育,并通过教育提高贫困人口的发展机会与能力是阻断贫困现象代际传递的前提性条件。城乡教育发展的鸿沟是当前我国贫困地区教育发展的困难与阻力。教育扶贫的目的是通过发展贫困地区面向贫困人民的教育事业进而实现脱贫减贫,其本质体现了对社会公平正义的价值追求。改革开放以来,我国一直致力于建立健全促进公平正义的教育扶贫政策体系。

  首先,公平正义的教育扶贫政策体现在起点公平方面,即拥有平等的入学机会。在我国教育扶贫政策中具体表现为,保障贫困地区和贫困人口享有均等的受教育权利。第一,为了保障贫困地区人口“有学上”,1995年,国务院开始实施“国家贫困地区义务教育工程”,这不仅加速了中西部地区实现“两基”的进程,而且改善了贫困地区义务教育办学条件。第二,确保贫困地区学生“有学上”,解决贫困地区学生“上得起学”、不因家庭困难而失学退学的问题。为此,我国颁布了一系列完善的资助保障政策,从基础教育阶段到高等教育阶段,以及职业教育领域均全面涉及。其中,政策成效显著的是2005年财政部与教育部联合颁布的《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见》,提出面向农村义务教育阶段贫困家庭学生推行“两免一补”政策(免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费)。据财政部统计,2005年中央与地方财政共安排“两免一补”专项资金约64亿元,惠及中西部地区农村义务教育阶段家庭贫困学生约3400万名[14],此后该政策的支持资金和惠及面也逐年扩增。贫困是农村地区学生大量辍学的重要原因,此举切实减轻了贫困家庭因子女上学导致的经济负担,保障了贫困地区儿童不因困难而失学、平等有学上的基本权利。

  其次,政策内容体现在过程公平方面,即享有质量均等的教育。其具体举措是:通过政策导向改变教育资源配置的不均衡,通过向贫困地区倾斜稀缺教育资源,提高贫困地区教育质量,保障贫困地区人民受教育的水平。一是保障义务教育学校均衡发展。《纲要》中明确指出目前我国教育面临的主要挑战包括:城乡、区域教育发展不平衡,贫困地区教育发展滞后。因此,把促进公平作为国家基本的教育方针政策,提出要加快创建城乡一体化义务教育发展机制,“在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”[15],加快缩小城乡间教育差距,实现教育公平。同时,强调教育对口支援,实施教育扶贫结对帮扶,要求城镇优质学校一对一帮扶贫困地区学校,实现贫困地区每一所学校都有对口支援学校,这是有效提高贫困农村地区学校教育水平的重要方式。二是加强贫困地区师资队伍建设。教师是促进贫困地区教育事业发展的基础,也是乡村教育事业发展的关键。《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《乡村教师支持计划(2015-2020年)》等政策如雨后春笋,教师特岗计划、国培计划等一些政策行动在我国农村教育的大地上如火如荼地进行着。三是改善贫困地区学生营养水平。对贫困儿童的营养干预有利于儿童身体健康,促进智力发育及良好行为习惯养成[16],这对于支持贫困儿童接受良好的教育很有价值。2011年11月,国务院颁布的《关于农村义务教育学生营养改善计划的意见》中明确指出,由中央财政为农村义务教育阶段学生提供每人每天3元的营养膳食补助,贫困地区儿童营养不良问题开始得到政策层面的关注。

  最后,政策内容体现在结果公平方面,即获得教育所带来的收益。结果公平是起点公平与过程公平的最终产出物。教育的结果公平是使贫困人口接受教育之后能够有充实的体验感和收获感。其一,相对基础教育和普通教育而言,职业教育与技能培训可以快速地提升贫困地区人口的技术能力,直接促进就业,有效地使贫困地区人口获得教育收益。2003年,国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》中一针见血地指出:针对贫困地区现状,解决“三农”问题是出发点,要以就业为导向,大力发展农村地区的职业教育。在贫困地区大力发展职业技术教育,其目的在于通过培训内容丰富的知识技术,提高贫困地区人民的生产技能和知识素质,将知识技能与就业、学习内容与结果产出、教育与经济增长天然地联系在一起。其二,只有内容实用、形式富有本土化的教育才能切实地满足贫困地区人口的教育需要,给他们带来实际的收益。因此,在农村教育扶贫方式方面,要有唤醒乡土课程在农村教育中重要作用的意识,积极开发扎根于乡村的“兼农”课程,探索乡村教育发展的新模式。

  2.政策的涉及领域:覆盖全面

  我国教育扶贫政策几乎覆盖了教育的全部领域。在基础教育领域,我国致力于改善贫困地区基础教育质量、普及九年义务教育,并促进义务教育均衡发展。2012年,国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》,明确提出了推进义务教育均衡发展的基本目标:每一所学校符合国家办学标准,办学经费得到保障[17]。职业教育在我国教育扶贫工作中起着不可或缺的作用。早在1983年,中共中央、国务院颁布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中就指出:“改革农村中等教育结构、发展职业技术教育是振兴农村经济,加速农业现代化建设的一项战略措施。”[18]2014年,国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中赋予职业教育消除贫困的功能,发展职业教育与开发人潜在可能性能力的内在价值与教育扶贫蕴含的逻辑取向高度一致。在高等教育领域惠及面最广泛的是2012年教育部发布的《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》,提出面向贫困地区生源定向招生,扩大重点高校贫困地区学生的升学率,并鼓励学生毕业后返回生源地创业和提供服务,为贫困地区的建设和发展储备优质人才。

  同时,国家还积极倡导教育部直属高等院校开展定点扶贫工作,其中农林院校和师范类院校的人才、智力、技术、教育扶持成效尤为明显。随着人民群众对教育需求的不断扩大,学前教育阶段作为基础教育的先导性铺垫,在教育扶贫开发中的重要性也越来越受到重视。《纲要》明确提出要支持贫困地区发展学前教育、努力提升学前教育普及程度,这为贫困地区儿童接受学前教育的权利提供了政策保障。另外,《纲要》提出要建立规范的办园标准和准入制度,对学前教育阶段提出规范要求,并注重加强对贫困地区幼儿教育师资的培训培养,这有效地保障了贫困地区基础教育的质量水平,使贫困地区儿童“不输在起跑线上”。

  3.政策的扶持对象:深度聚焦贫困

  当前,我国教育扶贫政策的帮扶对象聚焦于贫困地区和贫困人群,主要表现在重点区域与特殊人群相结合,这与我国“精准扶贫”的时代背景相吻合,切合扶贫对象“精准识别”的政策要求。“集中连片特困地区”是目前我国开展教育帮扶工作的主要战场。2018年1月,教育部、国务院扶贫办联合发布了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》,明确要求进一步向深度贫困地区教育扶贫聚焦,以“三区三州”为重点区域,以补齐贫困地区教育短板为突破口,充分调动各方的主动性及创造性。

  除连片特困地区以外,家庭特困生、贫困地区教师、留守儿童、特殊儿童、少数民族学生等特殊群体也受到了国家和政策的特别关注。《纲要》指出要加快建立农村寄宿制学校,完善农村留守儿童关爱服务体系和监测机制,确保留守儿童不因经济困难、就学困难等原因而失学。除此之外,政策中还提出要对长期在贫困地区任教的教师实行倾斜优惠政策,加大对贫困地区教师的培训力度,提升其专业素质与能力,并落实其工资和职称待遇的提高,改善贫困地区教师工作和生活条件,提升教师的地位。各项政策都显现出有针对性地对特殊群体、弱势群体的保障和帮扶,并在区别不同人群致贫原因和脱贫需求的基础上对症下药,使教育扶贫政策逐步精准到户、精准到人。

  五、我国教育扶贫政策的未来展望

  贫困是困扰人类社会发展的永恒话题,新中国成立以来,我国就一直没有停止与贫困作斗争的探索。历史上任何一项政策制度都不可能尽善尽美,需要价值逻辑、制度建设和行动体系等方面的协调运作。随着扶贫政策的不断完善,脱贫工作的不断深入,新时期我国存在的绝对贫困状况已经相继得到改善,但相对贫困的问题逐渐凸显。原有的教育扶贫政策在新的形势下边际效益递减,因此,积极寻求教育扶贫政策创新与变革就显得尤为重要。

  1.从追求效率逻辑转向效益逻辑

  我国的扶贫开发工作已经有质量地完成了解决贫困地区人口的温饱问题,进入巩固扶贫成果、提高贫困地区及人口发展能力、防止脱贫人口返贫的新时期。随着社会各界对扶贫脱贫的不断关注,人们对扶贫工作的效益诉求也不断提升。传统的教育扶贫政策把重心置于追求贫困地区基础教育普及化和升学率的提高,对贫困地区的教育质量和贫困地区真正的教育脱贫需求的关注则次之,扶贫模式主要以“高效率”为运行逻辑,这已经不能满足新时期人们对构建社会公平正义的价值追求。教育扶贫政策要实现从追求“效率”的价值逻辑转向追求“效益”的价值逻辑,就要在关注扶贫效率的基础上重视扶贫效果的实现,“精准识别”和“有效帮扶”则是两个关键的切入点。

  首先,对教育扶贫问题的关注点要从普惠性的扶贫转向关注特定对象的精准式扶贫。教育精准扶贫的内涵归结为通过教育这一特定的方式来扶持特定群体解决贫困问题。通过代际传递累积效应而导致贫困的群体是扶贫的重点关注对象,通过教育提高特定贫困人口的观念、知识、技能与能力,这只是手段,脱贫才是目的。在这一过程中,教育精准扶贫重点指向的是贫困对象与治理贫困主体之间的精准衔接。这就要求在教育扶贫工作中,国家应改变传统的寄希望通过普及性扶持政策来追求扶贫效率的旧思路,转向致力于从政策层面对不同类型的贫困人口进行区分,甄别其不同的致贫原因和脱贫需求,并对症下药、有的放矢、因地制宜、因时制宜地实施科学政策,服务贫困地区。

  其次,为了保障脱贫攻坚决胜阶段教育扶贫工作的有效实施,对教育扶贫工作的具体要求应从“数量”指标转向“质量”指标。改革开放初期,为了快速提高贫困地区人口的受教育水平、缩小城乡教育差距,我国教育扶贫政策一度遵从“数量”逻辑,“升学率”“入学率”“普及化”等成为政策文本中的高频词。随着我国基础教育普及化工作的基本完成,教育公平问题开始逐渐显露。城乡教育质量之间的差距演变成为当下贫困地区最主要的致贫因素,这就要求教育扶贫政策的关注点落实到薄弱地区学校办学质量和教学水平上。当下贫困地区学校面临的主要问题集中在师资结构不合理、教师素质水平有待提高、教学管理水平相对落后等方面,国家要加大力度实施农村教育改革,填补贫困地区教育短板,通过教育扶贫政策,优化配置教育资源,持续通过“贫困地区教师培训计划”“特岗计划”“农村校长助力工程”“校长国培计划”等政策,切实提高贫困地区师资队伍水平,提高贫困地区的教育水平,促进城乡教育均衡化发展,避免阶层固化和贫困代际传递。

  2.从实施宏观引导转向具体举措

  对一项政策成效的考量,宏观制度框架的科学性与合理性是基础,除此之外,政策是否具有实效还会受到政策实施的影响。政策是否精准,落实也至关重要。宏观的政策内容为教育扶贫工作提供了整体思路和指导方向,但在具体实施工作时往往会遇到很多不确定性要素,导致执行人员对政策的认知与执行能力之间不相匹配,阻碍着扶贫工作的进一步实施。细化具体措施、大力落实举措也是检验教育精准扶贫的一项具体内容。科学合理的教育扶贫政策应确保顶层设计与配套政策之相互呼应、宏观引导与具体举措之相辅相成。

  国家政府不仅要全面推进《教育脱贫攻坚“十三五”规划》《纲要》《意见》等整体性宏观政策的落实,也要根据扶贫对象的不同类别,因地制宜地完善政策,细化具体举措,为地方层面开展扶贫工作指明具体行动指向,提升政策设计与脱贫需求的匹配度,确保各项政策在实际运行中实事求是地落地。地方政府切忌脱离本地实际教育发展情况而照搬上级政策材料,制定“大而化之”的形式主义政策;应在遵循国家宏观制度框架的前提下,结合本地的教育发展实际和短板所在,依据困难地区群众的真实诉求,设计出台具有地方特色的区域政策,明确规划具体行动方针和实施细则,提高政策的科学性与可行性,切实有效地推进扶贫工作。

  3.从倡导单一主体转向多元主体

  政府在教育扶贫中的作用是主要的,但绝非唯一的主体,教育本身就是介于政府和市场之间的第三部门[19]。国家政府因其代表最广大人民群众的利益,并拥有组织、决策、信息、资源等方面的相对优势,毋庸置疑地一直在教育扶贫政策体系中占据着主导地位。在当下精准扶贫的政策背景之下,教育扶贫工作更加复杂,且任务艰巨,政府囿于自身一家主导已无暇顾及精细化的任务分割。教育扶贫更加渴求以分工为基础的协同执行[20]。建立教育扶贫分工协同的多元行动体系,我们应主要从以下几个方面发力:

  首先,加快转变中央政府职能。从主观层面上摈弃一家独大的旧观念,积极引进社会力量参与教育扶贫共治,拓宽多元化的教育扶贫资本来源渠道。在教育扶贫治理体系中,除了政府力量,积极拓展社会力量和学校力量,尤其是发挥高等院校的扶贫作用。对中央政府而言,要逐步实现简政放权和权力下放,提高地方政府的主动性与活力。同时,要关注到被扶贫对象这一现实主体,帮助贫困地区人口了解政策,建立健全群众监督和信息反馈机制,在教育扶贫工作进程中充分听取并参考被扶贫主体的实际需求和监督建议。政府要切实体会到教育扶贫工作是社会大众共同的任务,政府、社会和扶贫对象自身都是教育扶贫主体,在扶贫工作中扮演着不同的角色。

  其次,牢固树立地方政府主体意识。基层政府是教育扶贫政策切实推行的主力军,可在我国现有的科层制组织架构理念和“自上而下”的强制性推行模式下,基层政府往往对工作报以完成任务的心态,注意力集中在上级政府的“检验”和“监督”上,关注短期绩效目标,采取应对式的行为策略,导致许多扶贫政策最终沦为面子工程。因此,地方政府要充分发挥主体意识,将教育扶贫工作视为长期性、稳固性、主体性的任务来推行落实。

  最后,切实发挥教育扶贫政策“元治理”作用。在政策层面积极构建协同共治的多元行动体系,明确各部门的目标管理和责权划分。在教育扶贫治理过程中,明晰教育部门同其他协同职能部门之间的关系定位和权利责任,实行资源和信息共享、协同推进教育扶贫政策的落实。同时,进一步健全社会力量参与教育扶贫的准入机制,从政策层面明确落实多元主体的职责,促进不同主体间的有效衔接与合作,凝聚扶贫合力,拓宽开发路径,满足贫困人口不同的教育需求,为教育扶贫工作注入鲜活动力。

  授人以鱼,不如授人以渔。教育扶贫通过提高贫困地区人口的发展能力来实现脱贫是一项根本性的扶贫任务。教育扶贫政策的变迁是制度在演进历程中不断变化和调整的结果,也受到了历史制度的制约和社会总体结构的嵌入性影响。要想保持教育扶贫政策的活力,就要勇于打破原有的路径依赖,走出惯性制度的舒适区,把握住制度变革的关键转折点,激活教育扶贫新政策的创新发展。精准识别扶贫对象,科学解析其致贫原因和脱贫需求,广泛寻求多方合力,多角度投入扶贫工作,释放教育扶贫政策的流动性和开放性,这将是教育扶贫工作持续创新的未来走向。

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作者简介

姓名:袁利平 丁雅施 工作单位:陕西师范大学教育学院

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