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教育公共治理新格局:范畴、结构及规范
2020年11月03日 09:45 来源:《当代教育论坛》2019年第3期 作者:聂挺 聂劲松 字号
2020年11月03日 09:45
来源:《当代教育论坛》2019年第3期 作者:聂挺 聂劲松
关键词:教育公共治理新格局;主辅嵌合结构;教育外部治理;教育内部治理;教育治理公共空间

内容摘要:教育外部治理和教育内部治理中的公共治理,取决于其中是否存在公共空间。而公共空间又是一种制度安排,需要加强制度支持系统和制度规范系统的设计,完善教育内外部公共治理规范的运行与反馈。

关键词:教育公共治理新格局;主辅嵌合结构;教育外部治理;教育内部治理;教育治理公共空间

作者简介:

  作者简介:聂挺,广州工商学院工商管理系教师,研究方向:经济与管理、中小企业创新、教育管理。佛山 528138;聂劲松,中山职业技术学院职业教育研究所所长。中山 528404;湖南省教育科学研究院博士后合作导师,研究员,研究方向:教育政策,教育发展战略,高等教育和职业教育。

  内容提要:教育公共治理新格局是相对于传统的教育管理体系结构而言的,本质上属于国家治理体系现代化的重要组分和表征,旨在通过教育管办评分离形成政府、学校、社会之间的新型关系,进而实现对教育公共事物的多元共治。由于学校的教育管理权处于教育管办评分离格局的中心位置,是连接政府依法管理和社会各界依法参与和监督的枢纽,教育公共治理新格局的出现关键是要处理好管办之间的责权边界问题。而且,教育公共治理新格局中的管办评三类主体有其必然属性,并以各自职能为中心,通过相互参与、对话、谈判、协商等集体选择行动,形成多主体、多向度的三个相互嵌合的主辅责任结构,每一主辅结构同时存在领域嵌合和主体嵌合。教育外部治理和教育内部治理中的公共治理,取决于其中是否存在公共空间。而公共空间又是一种制度安排,需要加强制度支持系统和制度规范系统的设计,完善教育内外部公共治理规范的运行与反馈。

  关 键 词:教育公共治理新格局;主辅嵌合结构;教育外部治理;教育内部治理;教育治理公共空间

  标题注释:本文系全国教育科学“十二五”规划2015年度教育部重点课题“基本形成教育公共治理新格局的地方政策研究”(编号:DGA150226)的阶段性研究成果。

  教育公共治理是指包括政府、学校及其内部不同群体在内的多个主体共同参与教育公共事务管理,共同生产或提供教育公共产品与公共服务,并共同承担相应的责任[1]。2015年,教育部发布《关于深入推进教育管办评分离,促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号),明确提出到2020年基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。那么,这一新格局新在哪里?其中的多主体共同行动涉及教育和学校的哪些层面?与学校依法自主办学是否会有一个清晰的边界?落实到具体的教育和学校上,这里的教育公共事务、公共产品、公共服务、相应责任涵盖了哪些内容?或者说新格局中的教育公共治理究竟治理什么?在这一新格局中,除了政府职能转变之外,还应该形成哪些更为具体的治理规范?这些都是需要从理论和实践上予以厘清的。

  一、范畴:国家治理体系现代化及其教育公共事务管理

  (一)国家治理体系现代化的重要表征

  从最核心、最基本的概念而论,教育公共治理新格局本质上属于国家治理体系的现代化,也即国家治理体系现代化进程中必然出现的有关教育公共事务治理的一个状态,表征着国家治理体系现代化进程的跃升或者也可以说是社会现代化水平的提升。

  国家治理体系指的是一个国家有效形成行政、市场和社会秩序所涉及的各类主体、各种规则制度、特定功能、特定程序与方式方法的总和。2014年,习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》中指出,国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[2]。国家治理体系现代化则是上述国家制度以及所谓的“总和”从传统向现代的结构性变迁,并在特定历史条件下表现为结构合理化、功能区分化、运行程序化、行为规范化、组合系统化和目标达成的高效化,抑或有研究者认为的,是一个政治共同体现代化发展的重要面相[3]。但无论是结构性变迁还是发展面相,都包含行政体系现代化、市场体系现代化和社会体系现代化。教育是经济社会发展的基础性、先导性、全局性工程,关乎民生、人才培养、文化传承、科技发展进步。教育公共治理直接针对教育公共事物,涉及政府、学校、社会各种主体,行政、市场、社会各种要素,体现了国家对教育的态度和意志。因而,新的教育公共治理格局的出现,实质上也就表征了国家治理体系现代化的推进。

  (二)教育公共事务及其特定意义

  教育公共事务既是公共事务下的一个概念,又与教育内在属性和外在特征直接关联在一起。公共事务即针对不同层次的公共问题,旨在满足一定范围内社会公众利益要求的多样性的公共物品与公共服务的供给与管理,涉及公共问题、公共项目、公共资源等。比如,农村公共事务包括村容环境、农田水利、人文环境、生态环境等[4]。显然,公共事物即社会公众事物。照此界定,教育公共事务就是涉及或存在于教育系统中,关乎一定范围内社会公众利益的公共问题处理、多样性公共物品与公共服务的供给与管理。

  由于教育本身具有公共性或准公共性,学校生活又是一种准公共生活[5],学校空间具有准公共领域属性[6],这就使教育公共事务具有特定的意义。首先,教育问题就是社会问题的一种。教育发展与整个社会发展从来都是紧密联系在一起的,有些看似教育问题实质属于社会问题,有些既是教育问题又是社会问题,都必须通过社会改革才能得到很好的解决。其次,教育属于公共物品或准公共物品和准公共资源。近现代以来,教育已经成为培养人、开展科学研究、提供社会服务、传承和创新文化的特定社会领域,是经济社会系统的基础性和先导性系统,具有公共性基础。而且,受教育权成了一种基本人权,提供教育是国家、区域甚至诸如企业组织的社会责任。再次,教育项目总体上归属于公共项目或准公共项目。教育具有公益性,是公共利益实现的途径和国家发展进步的助动力,也是个体生存发展的智力和人格基础[7]。教育中的学校建设、师资建设、课程建设、学科专业建设、基地建设、科研建设等,总体上是以公共性资金为主或者以产出的公益性为目标而进行的投资项目。由此可见,教育公共事务不仅仅是教育系统中的公共资源建设、公共产品和公共服务的供给,以及一些公共问题的处理,还包括教育作为一个整体的建设与发展。

  在这之中,教育公共产品与公共服务是两个视域不同且内涵部分交叉的概念。受益的非排他性和消费的非竞争性,是公共产品的基本特征,以产品作为基本元素;而公共需求是否能够得到满足以及公共利益是否能够得到实现,则是公共服务的关键指标[8],以活动作为基本元素。也是因为教育的公共性或准公共性,教育公共产品既包括国家和社会提供的教育本身,又包括教育中的各种公共物品或准公共物品,还包括教育公共服务的一些成果;教育公共服务是以政府为主导、向全体社会公众提供的、惠及全体公民共同教育利益需求的公益性服务,属于基本公共服务的重要内容之一[7],更简单地说就是教育公共供给的实践活动。教育公共产品与公共服务的生产和供给,与教育公共治理新格局中的其他教育公共事务比如公共资源建设和公共问题处理等,一起构成了多元主体共同参与和抉择的领域或事项。这些公共产品与公共服务主要包括教育法律制度与政策、财政性教育经费、公立学校和教育机构、师资队伍、政府教育科研机构、政府教育督导评价机构、社会教育基地、教育公共信息平台、课程资源、学生素养,以及相应的政策法规研制、教育资源配置、财政拨款、教师教育与培训、公共课程建设、公共信息发布等。

  (三)教育公共治理多元主体的必然属性

  由于教育公共事务的特殊意义,教育公共治理也就几乎覆盖了教育的方方面面,涉及政府、学校、社会众多主体,甚至市场其他力量。为了达成教育公共治理目标或者形成教育公共治理新的格局,不同主体的属性必然朝着有利于共同参与、共同供给、共同承担的方向聚焦。政府因维护和实现公共利益而设立,是社会管理的主体和公共利益的代表,并以此作为其存在的逻辑前提和根本基础。因而,教育公共治理新格局中的政府,必然具有公共属性和公益属性,尽管学理上的政府属于兼具公共性和自利性的矛盾统一体[9],任何形式的政府都必然具有自利性的要求和冲动,但公利性既是政府赖以存在的合法性基础,也是政府存在的终极性价值目标[10]。同时,在教育公共治理新格局中,政府还具有服务属性、民主属性以及民本性属性。这也是强化政府的社会管理和公共服务,努力建设责任政府、服务型政府的基本依据。而且,公共服务是政府的主要职能特别是现代政府的显著特征和我国政府职能转变的主要标志,是中国特色社会主义政府本质属性的重要体现[11]。学校是教育公共治理的另一重要主体,在教育公共治理新格局中必然具有法人属性、公共属性、教育属性、文化属性和其他社会属性。作为社会系统中的人才培养、社会服务、文化传承创新,以及科学研究的专业性组织,教育属性即育人本质、知识再生产、文化再创造、长期性和滞后性等[12],成为学校的必然属性之一,而社会属性主要体现为教育和人才培养的公共性等。有研究者还认为,学校与社区的双向参与和沟通合作使学校具有了鲜明的社区教育属性[13]。由于公立学校是由政府财政资金设立的,政府需要对社会负责,并通过对学校的教育发展实行领导和管理来实现[14]。社会的必然属性则取决于人们对社会的界定,而教育公共治理新格局中的社会既是一个相对庞大的社会群体,又主要聚焦于社会中介组织机构。就后者来说,当代中国的社会中介组织是在国家推进经济体制改革和建立市场经济,改革身份制、单位制以及行政体制的情况下形成和发展起来的,具有自发性和人为性、民间性和官方性、自主性与依赖性、分离性与合作性的独特性[15],这就决定了其社会性、中立性、专业性等必然属性。

  二、结构:教育管办评分离及多元主体的主辅责任嵌合

  (一)教育管办评分离形态及权责边界

  从政策话语理解,教育公共治理新格局的标志性结构是政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督,即管理、办学、评价的分离,简称管办评分离。但从调研情况看,目前不仅从中央到地方尚未出台系统的统筹性文件,管办评分离政策碎片化[16],以至于人们对管办评分离的理解和实践相差悬殊,而且诸如产教融合等政策对于行业企业等相关主体参与学校事物的内容与“学校依法自主办学”出现交织,政策之间协同不够甚至互相干扰,进而使产教双向对接等实践遭遇迷惘。

  政府依法管理的责权边界既是一个理论问题,也是一个实践问题,突出表现为发展教育、管理教育是政府的责任和权力,而学校、社会和家庭是否也有这份责任和权力?如果有,相互之间的差异在哪?从我国法律法规和相应政策看,国家和省市县各级政府依法管理教育的责权有所差异,主要体现在宏观引导和中观协调,以及依据财力和辖域经济社会发展所要求的教育发展责任的不同。结合已有研究结论及观点看,教育公共治理新格局中政府依法管理的重点是实现观念转变、简政放权、职能转变、管理方式转变,更多地强化服务管理[17],主要责任是立法、拨款、国家和区域规划、标准制定、信息服务、政策指导、督导评估和质量监测。可以确定的是,教育的宏观管理属于政府依法管理的特定内容,也即区别于学校、社会、家庭的教育管理责权的一个边界。然而,落实到中微观层面,即政府对学校和社会教育管理的责权边界,包括具体的管理内容及管理程度等,尚缺乏系统的设计。

  实质上,教育管办评分离的关键在于处理好管办之间的责权边界问题,也即政府举办教育与管理教育之间、学校办学与管理之间的关系,简单地讲就是学校依法自主办学中的管理权问题,这也是教育管办评分离的基础。学校依法自主办学中的管理权或者学校的教育管理权处于教育管办评分离格局的中心位置,是连接政府依法管理和社会各界依法参与和监督的枢纽。那么,学校除了依法组织课程教学等之外,还有哪些独立的管理权力,有哪些联合的管理权力,这是问题的核心。学校依法自主办学的权利也即学校自主权,是学校权利范畴中的一个决策概念,是作为事业单位法人的办学自主权利及相应的民事权利,也是近十几年来我国学校和社会普遍关注、颇感困惑的难点与冰点问题[18]。到目前为止,我国的中小学校自主权是在教育法中与各类学校一并提及的。1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》经全国人大常委会2015年12月修订后,对学校及其他教育机构行使权利维持了原有的界定,加上1986年3月国务院颁布的《高等教育管理职责暂行规定》以及1992年8月国家教委印发的《关于国家教委直属高校深化改革扩大自主办学的若干意见》等的规定,学校的法定权利包括按照章程自主管理、组织实施教育教学活动、招收学生或者其他受教育者、对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分、对受教育者颁发相应的学业证书、聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分、管理使用本单位的设施和经费、拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉、法律法规规定的其他权利,以及高校的学科专业调整、机构设置、副校长提名及以下干部任免、职称评聘、工资分配、经费使用、国际交流、科研课题、举办非学历教育、基本建设等。这就是说,上述法定权利即学校依法自主办学的相对独立权利,是区别于政府、市场、社会组织等其他主体的教育权责边界。

  (二)教育管办评分离的主辅责任嵌合结构

  任何系统都是一个有机的整体,教育公共治理新格局也不例外。作为一项复杂的社会活动,教育系统的管办评也就难以从根本上完全分离,这就使学校依法自主办学权可能受到来自政府、社会各方面的分享甚至挤压,进而导致学校管理权力虚化与权责分离。比如说,学校法定权利中的按照章程自主管理、聘任教师及其他职工、拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉、学科专业调整、机构设置、副校长提名、工资分配、基本建设等,目前还不能称之为完全意义上的学校依法自主办学的相对独立权利。防止学校管理权责分离,避免政府教育管理的越位、缺位、错位,科学引入社会专业组织和行业企业参与教育并提供客观公正的有价值的评价,需要在理论上阐明教育管办评分离的多元主体责权运行机理。

  教育公共治理新格局中的管办评多主体的运行是围绕办而展开的,也就是说,管办评分离中的办是核心和根本,管和评则为办提供指引、条件、帮助、保障与服务,三类主体以各自职能为中心,通过相互参与、对话、谈判、协商等集体选择行动,分别在管、办、评三个领域或层面,形成多主体、多向度的三个相互嵌合的主辅责任结构,进而构成教育公共治理新的图景(图1)。

  图1 管办评分离多元主体责任的主辅嵌合结构

  在这一嵌合结构中,同时存在两个嵌合联结。一是领域嵌合。教育管办评三个领域相互嵌合,相互衔接。二是主体嵌合。三类主体即政府、学校、社会分别作为主要责任主体和辅助责任主体在同一领域相互嵌合,每一领域都同时存在三类主体,一并构成一个公共治理系统,进而保证每一类主体都同时拥有不同程度的管理、办学、评价权责。其中,政府作为管理的主要责任主体,背负着发展教育的责任,具有教育立法、财政拨款、国家和区域教育规划、标准制定、信息服务、督导评估和质量监测等职能,并在办学和评价中具有辅助责任,分别承担方向引导、政策支持、教育执法、关系协调等办学辅责和政策支持、资质把关(专业组织)、分析处理等评价辅责。学校作为办学的主要责任主体,背负着实施教育的责任(教育实施的专门机构),具有人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、学校管理等职能,并在管理和评价中承担辅助责任,包括决策咨询、需求递交、调研配合、信息反馈等管理辅责和评价选择、协同配合、自我评价、评价运用等评价辅责。社会作为评价的主要责任主体,担负评价教育的责任,具有客观评价(专业组织)、成果报送(专业组织)、毕业生考察(行业企业等)、反馈政策和质量的意见等职能,并在办学和管理中承担一定的责任,分别包括决策咨询(专业组织)、提出呼吁、表达意见等管理责任和协同配合、提供支持、提出意见、参与过程(部分)等办学责任。

  三、规范:教育内外部治理中的公共空间及其制度系统

  (一)教育外部治理和内部治理中的公共空间

  公共空间即公共领域,是指一种不受政府干预的社会成员可以自由批判、商讨公共事务、参与政治活动的公共交往场所[19],落实到教育公共治理就是多元主体能够就他们有关教育的公共事务进行协商、辩论、批判,进而对教育决策产生影响的公共场域。而教育治理有外部治理和内部治理之分,教育外部治理主要是对教育作为社会系统中的特定子系统与其他子系统(主要包括政府、社会、市场)之间关系的治理,教育内部治理主要是对教育系统内部(主要是学校、教育行政管理部门和教育科研机构)的治理,专业性教育评价方面的治理则横跨二者之间。那么,教育公共治理是否也存在外部治理和内部治理,抑或教育外部治理和内部治理是否都会有各自的公共空间?这种公共空间究竟是什么?这是教育公共治理的又一个核心问题,也是教育公共治理新格局形成需要解决的又一个关键。

  已有研究显示,教育外部治理是由政府、市场、社会中介组织在法律制度框架内分别对教育决策施加影响,进而实现善治。比如,美国高等教育外部治理的主体主要有政府、市场和中介组织三种[20];美国职业教育的外部治理主要分为宏观(联邦政府)、中观(社会组织与个人)、微观(州和地方)三个层面以及三种机制即立法机制、经费投入机制、质量问责机制[21];印度政府与高校之间的单向驱动关系正在被政府、市场、社会与高校之间更加错综复杂的多向互动关系所取代,且市场力量已经渗透到供需关系调节、院校结构调整、院校资源配置中[22],等等。在这里,政府、市场、社会组织(中介组织)、个人之所以能够参与其中,必然存在一个通道或空间,我们可以将之称为教育外部治理的公共空间。在这一空间内,市场、社会组织(中介组织)和个人能够就教育公共事物进行协商、辩论甚至批判。教育内部治理通常被认为是学校的治理,比如我国高等教育内部治理经过多年的变化,形成了目前的党委领导下的校长负责制治理模式[23];近30年来俄罗斯高等教育内部治理出现管理走向法制化、决策主体分散化和权力中心下移等特征,其中的决策主体分散化主要表现为教师、学生、社会力量、外部主体开始参与学校管理[24],等等。尽管这些与本文所述的教育内部治理有所差异,但不管是党委领导下的校长负责制还是决策主体分散化和权力中心下移,要保证多元主体共同参与决策和管理,同样需要一个公共空间的存在,我们也可以将之称为教育内部治理的公共空间。没有这种空间,多元主体的参与也就无从实现。

  实际上,作为一种公共交往场所或场域,教育内外部治理的公共空间本质上是一种制度安排,包括制度硬件及其运行(或支持系统,主要是体制、机制)和制度软件及其实施(或规范系统,主要是法律法规和规章制度)过程中赋予多元主体的权限及其表达途径与方式。教育外部治理与内部治理的两个公共空间的关系,决定于教育治理权的分配和教育治理范畴的划分[25],根源在于教育在一个国家的整个社会系统中的地位、影响,以及由此形成的基本教育制度,包括教育系统内部的办学体制和学校(教育机构)内部治理结构。

  (二)针对教育内外部治理公共空间的制度设计

  一是制度支持系统的设计。治理依靠的是以问题和管理事务性质为导向而聚集起来的纵向、横向及纵横交错的社会网络组织体系,因而多中心治理模式的形成和社会网络组织体系的构建,是当代治理运行的制度结构与组织基础[26]。要保障多元主体能够顺利进入教育的内外部治理,首先需要教育系统的相对开放,从而使教育与政府、市场和社会之间保持信息、物质和人才的顺畅流通。这在制度支持系统上就应该建立针对区域教育和学校的董事会、评议会,以及其他一些能够实质性影响区域教育和学校决策的组织机构。专业性的社会评价机构和社会咨询机构实际起着沟通政府、学校和市场的作用,为教育系统的相对开放提供了基础,因而成为这一制度支持系统的重要部分。其次需要设计资源集聚共享组织。应建立社会公共的人才中心、信息中心和资产中心,或拓展已有相关机构的职能,比如使新的信息中心成为日常性受理并传递多元主体对教育的关切、要求和意见的组织机构。

  二是制度规范系统的设计。实际上,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,以及政府放管服的制度设计,已经在构建政府、学校、社会之间的新型关系上迈出了重要一步。当前和未来一个时期,针对教育内外部治理公共空间的制度规范的设计,首先是要赋予多元主体共同参与教育内外部公共治理的合法权利。比如规定地方政府及其教育行政部门和学校决策的参与主体,或者规定相关政策制订过程必须有专业性咨询机构的前期研究,以及必须有辖区居民、企业及各种民间组织对公共教育事务的意见。其次是要规范政府、市场和社会参与教育决策的范畴、途径和方式。既规范管办评的权力范围和运行机制,又允许、鼓励与支持企业和社会实质性参与到教育内外部治理之中,以形成良好的呼吁机制和应答机制。最后是要保障居民、企业和社会组织的教育选择权利。从内在动力系统看,教育选择权的获得实际成为多元主体共治的一种重要驱动力量。

  (三)教育内外部公共治理规范的运行与反馈

  教育内外部公共治理规范的运行与反馈,指的是教育内外部治理公共空间的制度支持系统的巩固和优化、制度规范系统的实施和完善,涉及模式选择、机制建设、环境优化和规则完善等。由于模式选择与公法规则之于公域之治犹如一块硬币的两面[27],制度设计与制度实施具有同等重要性。制度设计主要在于建构一个由治理范围、治理主体、治理方式和监督救济机制共同构成的公共治理行动结构,制度实施或规范运行与反馈重点在于制度预期目标的付诸实现。比如教育内部治理的一个典型事例,即起源于20世纪初欧美国家的学生评教是保障高校课堂教学质量和提升教师教学水平的重要制度,但我国当前的学生评教还存在利益诉求表达、利益资源整合、利益合理分配、利益补偿机制缺失等问题,因而出现制度僵化的集体困境,为此需要以学生主导重构学生评教的组织体系,强化学校、教师与学生的利益“捆绑”,打破博弈预期等措施,构建起学生评教的“利益共享”保障机制[28]。这显然是治理规范运行与反馈的问题。从教育外部治理看,教育治理体系的有效运行需要完善规划决策、责任划分、资源调配、价值引领、经费保障、意见表达和评估问责等机制[29]。特别是在教育精准扶贫中,由于地方政府在执行国家扶贫政策过程中还存在较为明显的阻滞现象,从而使构建政府主导,多元主体参与的教育扶贫工作治理体系[30],显得尤其重要。这也是教育公共治理新格局形成过程之中及以后需要特别关注的内容。

  总体上讲,我国教育公共治理新格局正在逐步形成,但其中还有许多理论和实践问题有待深入探索。特别是在办好人民满意的教育、加速教育现代化、建设教育强国和人力资源强国,以及推进教育链、人才链和产业链、创新链有机衔接的当下,系统研究教育公共治理新格局的实现机理和约束机制,探索制定更加有利于促进形成教育公共治理新格局的国家政策和地方政策,已经时不我待。

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作者简介

姓名:聂挺 聂劲松 工作单位:广州工商学院;中山职业技术学院

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