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制度变迁视角下乡村教师供给困境的编制制度创新
2020年06月02日 11:41 来源:《教育学报》2020年第2期 作者:赖昀 张学敏 字号
关键词:教师编制;教育;贫乡村教师;教师编制;制度变迁;教师供给;编制制度创新困地区;编制制度;乡村教师;供给;学校;城乡;城镇;设计

内容摘要:通过破除制度设计路径依赖,教师编制独立供给,优化教师编制制度结构,创新核编机制等措施,创新我国乡村教师编制制度,保障乡村教师从数量、质量和结构上实现供给充足。

关键词:教师编制;教育;贫乡村教师;教师编制;制度变迁;教师供给;编制制度创新困地区;编制制度;乡村教师;供给;学校;城乡;城镇;设计

作者简介:

  摘 要 :教育事业的发展关键靠教师,教师编制是教师队伍稳定与发展的保障。我国对乡村教师队伍建设历来非常重视,但发展过程中也出现了乡村教师供给不足等问题,究其根源在于乡村教师编制制度。新中国成立以来,我国教师编制制度经历了由“偏重城镇”向“城乡一体化”、由“兼容并包”向“因岗限人”的变迁。偏重城镇的政策导向导致制度设计缺陷,因岗限人致使制度分配失当,改革过程中引发部分制度结构混乱,核编机制落后导致制度绩效低下。通过破除制度设计路径依赖,教师编制独立供给,优化教师编制制度结构,创新核编机制等措施,创新我国乡村教师编制制度,保障乡村教师从数量、质量和结构上实现供给充足。

  关键词:乡村教师;教师编制;制度变迁;教师供给;编制制度创新

  基金项目:本文系重庆市高校人文社科重点研究基地项目“民族教育现代化”(项目编号:18SKB048)研究成果。

  作者简介:赖昀,西南大学教育学部博士研究生,主要从事教育领导与管理研究;张学敏,西南大学西南民族教育与心理研究中心主任,西南大学教育学部教授,主要从事教育经济与管理研究。

  乡村教师是发展更加公平、更高质量乡村教育的基础,是建设社会主义现代化强国、推进乡村振兴、实现中华民族伟大复兴的重要力量。当前,我国乡村教师供给不足问题较为突出,根源在于教师编制制度。2018年,中共中央 国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,指出教师编制一直是关涉着城乡教育一体化的重要问题。2019年,教育部将“挖潜创新加强中小学教职工编制保障”写入教育部2019年工作重点。可见,教师编制直到现在依然是我国教师队伍建设中的亟待解决的重要难题。乡村振兴看教育,乡村教育的振兴靠教师,乡村教师的保障在于教师编制,只要我国教师编制问题最为突出的深度贫困地区都能得到改善,其他广大乡村地区的教师供给亦能彼此借鉴,逐渐缓解。然而,我国乡村地区,尤其是深度贫困地区,教师编制供应不足、核编不准等问题仍然突出。2018年,教育部启动对三区三州教育扶贫成效的调研,调研了四川省凉山州、甘肃省临夏州和甘南州、西藏自治区那曲市等地,分析深度贫困地区乡村教师的供需矛盾,理清教师编制制度变迁的过程,研究教师编制的制度变迁对于广大乡村地区,尤其是深度贫困地区,乡村教师供给的影响,根据深度贫困地区的实情为我国乡村教师编制寻找革新理路,为实现乡村教师充足供给,推动城乡教育一体化提供路径借鉴。  

  一、新中国成立70年来中小学教师编制制度变迁

  事业单位是不同于国家机关、党派社会团体,也不同于企业的社会组织,是为国家创造或改善生产条件,增进社会福利,满足人民文化、教育、科学、卫生等方面的需要,不以为国家积累资金为直接目的的单位。[1]教育行业属于事业单位系统,具有准公共产品性质,绝大部分教师资源受到国家的统一调配。教师编制制度也同样具有事业单位编制制度的特征,如事业单位编制制度的规制性和规范性,此外还因自身“育人”属性具有教育事业独特的“文化—认知”性。制度的规制性体现在教师编制受到我国事业编制制度的规则设定、监督机制和奖惩机制;规范性则体现在制度内涵的价值观和社会规范,即教师编制制度时刻处于人事制度的价值规范之下;然而教育的“育人”属性使得教师编制有了自身的“文化—认知”,在不违背制度的规制与规范的前提下,应当意识到教育的不可或缺和公平公正。  

  教师编制制度的四次变迁受到我国社会经济和教育事业的发展而推动,教师编制制度围绕由“教师供给”“城镇与农村”“人、事、岗”等关键词进行了多次变迁,变迁的过程基本可以分为四个阶段。

  (一)“兼容并包,改造上岗”时期  

  新中国成立以后,教育事业全面复苏,开启了新的征程。党和政府致力于打造现代化教育体系,为社会主义建设培养接班人。举办教育所面临的最大问题在于大量缺乏教师人才。这一阶段系我国教师编制制度的起步阶段。

  新中国成立初期,“教师编制”的概念尚不成形,“公办”和“民办”的界限并不清晰,这一阶段的主要目标是尽快补充教师资源,建设属于新中国自己的中小学教师队伍。当时我国中小学教师的供给主要有以下渠道:第一,接管国民政府时期新式学堂教员和旧式私塾教书先生,采取了争取、团结、改造的方针,对旧教育工作者进行思想改造,进行教学训练。这类教员所拥有的知识存量和惯用的教学方法并不统一标准,大量教员之前没有接受过较为系统的师范教育,民间办学(如私塾、家塾等)对教师的要求也较为宽泛。第二,大量招收、训练失业知识分子补充教师队伍。由于连年战乱,我国教育受到战争破坏,大量失业的知识分子返乡避难,许多高校也整体搬迁到西部地区艰难地维持教学。教育行业招收失业的知识分子,同时解决了失业的知识分子再就业问题。第三,开设师范学校,建设新中国师范体系。1951年,教育部召开第一次全国初等教育会议和第一次全国师范教育会议,通过了《师范学校暂行规程(草案)》《关于高等师范学校的规定(草案)》《关于大量培养初等和中等教育师资的决定》,对各级师范院校的调整和设置做出了规定,基本奠定了新中国师范教育的基本格局,此外,会议还提出了“五年内培养百万小学教师”的目标。第四,由于1949年我国小学教师总数仅为83.6万[2]321,师范教育所培养的教师数量远远不能满足广大乡村地区对接受教育的需求,因此乡村地区开设了许多民办学校,也产生了一批由“动员一切识字的人”组建而来的民办教师。[3]新中国成立以后最早由农民出钱出力兴办的民办学校和民办教师在广大农村地区大量涌现,并在短期内得到了迅速增长。1951年小学民办教师由1949年的10.5万人,增加到1951年的42.5万人,中学民办教师也增长到2.28万人。[2]682-683  

  1963年,国家编制委员会发布《关于编制管理的暂行办法》(草案),首次将“为国家创造和改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位”定义为事业单位,事业单位工作人员具有事业单位编制,教师编制作为事业单位编制的一种,正式以文件形式确立。此后数十年间,教师编制制度始终是我国全面保障教育发展、推动教育师资保障的重要举措。

  新中国成立至改革开放初期这一阶段,为了在短期内快速满足广大人民群众对接受教育的需求,党和人民政府采用了多种渠道进行教师供给,动员了一切力量,首先保障教师数量,其次再想办法提高教师质量。新中国成立初期,我国迫切需要打造一支属于自己的教师队伍,摒弃之前的国民政府教育、西方列强殖民教育、传统科举教育等教育遗留的历史问题。可以说,新中国成立是推动教师编制制度起步最为重要的动因,“兼容并包,改造上岗”是制度的起步阶段最为重要的特征。

  (二)“城镇为主,因人设岗”时期  

  1984—2000年,我国正处于改革开放的初期,政府和人民对教育的重视逐渐增加,与此同时经济建设也对教育提出了更高的要求,这一时期的教师编制制度可概括为“城镇为主,因人设岗”。为了规范教育事业的发展,保障我国广大教育工作者的权益,教育部在1984年颁布了《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》。该意见明确规定:中小学和中师应当设置教导主任等职能人员,按照学校业务半径内的学生生源确定学生数量,根据班额数配备教职工,此外还相应设置一定数量的教学辅助人员,如炊事员、技术人员等。根据文件,当时以班师比来衡量教师编制,并且城镇标准高于农村,主要体现在农村学校的班均教师数低于城镇。(见表1)

  时值改革开放初期,我国各项事业百废待兴,进入高速发展期,而人事制度不够健全,大量岗位人才稀缺,我国采用了“毕业生分配工作”作为人事制度的重要措施,大中专毕业生服从国家分配进入教师岗位,亦有部分教师子女采用“长辈内退,子女定岗”等方式,经过短暂职前培训后进入教师行业。这一时期大量招聘教师,极大地补充了当时教师队伍的力量,为我国恢复教育、发展教育付诸了极大努力,同时“毕业生分配工作”也具备“人才流动性缺乏”“无法兼顾个人意志”“调控性较差”等缺陷,即使某一地区教师饱和后,当地人事部门和教育部门仍然为了解决毕业生就业问题而不断安排教职工。这一时期的教师编制,是围绕“人”而进行,因人设岗,即使已经满足教育的需求,也必须为“人”解决就业问题。 

  (数据来源于1984年教育部颁布的《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》)

  这一阶段系我国教师编制制度的建设阶段。受改革开放的影响,我国经济复苏,教育事业也随之有了很大改善,教师队伍供给增加,但仍因总量不足而未能解决城乡教师资源分配不均衡问题,被迫优先保证城镇教育。改革开放是教师编制制度建设阶段的历史背景,“优先保证城镇,因人设岗”是这一阶段的特征,改革开放引导的“城镇先富,带动农村”是导致这一变迁方向的主要动因。

作者简介

姓名:赖昀 张学敏 工作单位:西南大学教育学部

课题:

重庆市高校人文社科重点研究基地项目“民族教育现代化”(项目编号:18SKB048)研究成果。

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