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中央政府推进义务教育财政公平的政策影响研究
2020年05月13日 09:56 来源:《清华大学教育研究》2020年01期 作者:张荣馨 字号
关键词:中央政策;义务教育;财政公平;政策影响;事件研究法

内容摘要:超额生均教育经费的变化与省际间生均教育经费差异系数的变化相对应,进一步验证了中央政策对义务教育财政公平的推进有显著影响。超额生均教育经费的分解结果表明,公共财政预算是推进义务教育财政公平的主要力量。

关键词:中央政策;义务教育;财政公平;政策影响;事件研究法

作者简介:

  摘 要:针对财政分权体制导致的区域间义务教育投入不公平的问题,中央政府颁布了一系列政策以推进义务教育财政公平。政策的表述和转移支付的流向体现了中央政策引导的关键点是提升西部落后地区的义务教育财政投入。基于1995-2016年小学和初中省级生均教育经费支出的数据,本文结合了事件研究法和双重差分法的对比思想,利用西部和东部地区生均教育经费之间的线性关系,展现了西部地区在中央政策的影响下产生了显著的超额生均教育经费。超额生均教育经费的变化与省际间生均教育经费差异系数的变化相对应,进一步验证了中央政策对义务教育财政公平的推进有显著影响。超额生均教育经费的分解结果表明,公共财政预算是推进义务教育财政公平的主要力量。

  关键词:中央政策;义务教育;财政公平;政策影响;事件研究法

  作者简介:张荣馨,安徽巢湖人,中央财经大学政府管理学院博士研究生,研究方向为教育财政、教育政策。

  十九大报告指出,中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在义务教育领域,这一矛盾体现为人民对均衡、优质教育的需要和教育发展不平衡不充分之间的矛盾。导致教育矛盾的原因有多方面,其中之一是分权化教育财政体制落实不到位。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制,与之相对应地实施教育财政分权体制。虽然该举措意在激发地方政府发展基础教育的积极性,但当时在全国却形成了“小学村办、初中乡办”的“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制。而这一格局又与全国各地经济发展水平差别大、以及财政收入能力悬殊明显等社会现实之间存在着明显矛盾,或者说这一教育管理格局与教育财政实际并不匹配,由此导致了区域间和群体间义务教育投入不公平问题随之凸显。

  基于一般均衡经济学理论,教育财政分权体制下,中央政府适度干预教育财政不公平问题将有助于促进义务教育的机会均等和人力资本的可持续增长。自义务教育财政分权体制确立以来,中央政府也确实针对义务教育的发展现状制定了一系列政策引导财政资金的筹措、分配和使用。那么,这些政策是否真正有效地促进了义务教育的财政公平?政策引导过程中是否还存在着有待改进的方面?回答这些问题对于提高中央政府实施教育财政政策的有效性,达成教育财政公平目标具有重要意义。

  本文首先梳理了中央政府引导义务教育财政公平的相关政策;然后基于政策引导的特征,利用事件研究法分析关键政策事件对义务教育财政公平的影响;再对比义务教育财政公平的变化趋势与事件研究法的分析结果,对事件研究法的实证结果进行验证和解释;最后,基于存在的问题提出相应的政策建议。

  一、中央政府引导义务教育财政公平的政策梳理

  公平是教育政策的重要目标之一,实现教育公平的关键是保障教育所需财政资源的公平,即保证教育财政公平。本文在此通过政策文本的内容表述展现了义务教育财政公平政策的关注点,并具体梳理了政策引导东西部、城乡间、群体间教育投入公平的变迁轨迹,基于中央转移支付流向进一步明确了西部地区是中央政府的相关政策(下称“中央政策”)的主要关注点。

  (一)政策文本聚焦于区域间义务教育财政公平

  政策引导的主要领域或目标是什么?明确这一问题是政策分析的前提。在中国体制下,用政策文件中关键词句出现的频数来反映中央政策的确定性或关注度是可行的,因为中央政府主要以政策文件的形式记录意志和活动,政策文件关键性词句出现的频率越高,表示政府对某一问题的重视程度越高,这也是政策文本分析的重要依据。

  本文在中央人民政府门户网站的政策文件库中筛选出1985年至2018年的60份相关政策文本,经过逐条分析,摘录出488条有关义务教育财政公平的政策表述进行分类和归纳。政策文本分析的结果显示,从政策引导的内容上看,中央政策对义务教育财政公平的引导主要体现在教师资源、学生资助、经费保障、经费增长、经费来源、制度、经费使用、地区援助、学校建设、监督、投入体制、管理体制等方面(政策表述的数量从高到低依次排列);从政策引导的领域来看,区域间义务教育财政公平更受关注,涉及保障中西部地区、贫困地区、民族地区、农村地区教育经费增长的相关表述占政策表述总数的30%,涉及特殊群体的政策表述占4%。

  (二)政策经历了向东西部、城乡、特殊群体扩展的变迁

  政策文本中的词频关系体现了政策的基本框架,了解政策的变迁轨迹还需对政策的具体内容进行梳理。改革开放之初,经济发展是整个社会的主题,国家基于“效率优先”的原则鼓励“一部分地区先发展起来”,这促进了经济活跃与发展,却也导致区域间经济发展的不平衡。同期在教育领域也形成了“教育效率优先”的发展理念,教育资源的分配并非“雪中送炭”促进公平,而是“锦上添花”提高效率。在地区层面上,由于1985年确立的“地方负责,分级管理”基础教育管理体制同各地经济发展不平衡的情况并不匹配,使得各地政府义务教育投入的区域差异日趋显著。在城乡层面上,1992年发布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定城镇义务教育学校新建、改建、扩建所需资金由当地人民政府负责,列入基本建设投资计划,农村的则由乡村负责筹措。城乡间义务教育经费筹措渠道两套标准的实施,造成了城乡义务教育办学条件的不断分化。在学校层面上,20世纪50年代延续的“重点校”政策,使少部分学校集中了大量的教育资源,从而造成了校际间资源分配严重不均,“以权择校”和“以钱择校”现象应运而生,教育机会公平难以保障。

  当然,在“效率优先”的教育发展阶段,公平原则并非被完全“抛弃”,各项教育政策中不乏包括“增加边远贫困地区、少数民族地区的教育经费”“减免家庭困难学生学杂费”等表述,中央政府也为国家贫困地区义务教育工程、中小学贫困学生助学金制度的实施提供了政策和财政的支持。尤其是2000年后,中央政府对义务教育均衡发展的政策引导力逐渐增强,关注点从“贫困地区”“贫困学生”扩展到聚焦东西部、城乡、特殊群体的财政公平问题上。第一,加大西部地区教育财政支持力度,缓解东西部教育投入差异。2000年,实施东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程;2001年,中央投入30亿元,实施中小学危房改造工程,重点补助中西部贫困地区;2004年,教育部发布《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004-2007年)》,保障西部地区教育发展;2011年,中央财政充分发挥表率作用,进一步加大了对地方特别是中西部地区教育事业发展的转移支付力度。第二,建立农村教育经费保障机制,统筹城乡教育均衡发展。2001年,确立“以县为主”的农村义务教育管理体制,以保障农村义务教育经费投入;2005年,加大对农村学校和城镇薄弱学校的投入,全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额,切实改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件;2006年,将义务教育全面纳入财政保障范围;2011年,实施农村义务教育学生营养改善计划,由中央财政每年承担国家试点资金160多亿元;2015年,建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制,统一城乡义务教育“两免一补”政策和生均公用经费基准定额。第三,拓宽教育经费覆盖范围,保障特殊群体的受教育权利。2001年,对贫困地区家庭经济困难的中小学生免费提供教科书,费用由中央政府承担;2003年,对进城务工就业农民子女义务教育实施以流入地政府接收为主、以全日制公办中小学为主的政策,减免有关费用,收费与当地学生一视同仁;2006年,要求特殊教育学校(班级)学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准;2009年,全面实施残疾学生免费义务教育,提高残疾学生的补助水平;2013年,加大一般性转移支付、教育专项转移支付等的增量资金投向教育扶贫工程的力度;2014年,建立健全覆盖全体残疾学生的资助体系。

作者简介

姓名:张荣馨 工作单位:中央财经大学

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