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国外教育公私合作制(PPP)的发展与借鉴 ——以英国、澳大利亚、加拿大、美国为例
2018年11月29日 10:55 来源:《国家教育行政学院学报》 作者:卜春梅 汪全报 字号
关键词:教育PPP;公私合作制;国外教育

内容摘要:教育公私合作的广度和深度都在拓展,理论和实践都证实其存在的重大意义。

关键词:教育PPP;公私合作制;国外教育

作者简介:

  作者简介:卜春梅,女,清华大学教育研究院博士生,副教授,主要从事高等教育与管理研究;汪全报,男,清华大学教育研究院博士生,副教授,主要从事教育管理研究。北京 100084

  内容提要:教育公私合作的广度和深度都在拓展,理论和实践都证实其存在的重大意义。以PPP项目发展较好的英国、澳大利亚、加拿大和美国为例,探讨教育领域公私合作制(PPP)兴起与发展的理论机理与现实缘由、发展表现及其对教育的影响,提出可供我国教育PPP发展的借鉴措施。这些措施包括:建立可持续的契合时宜的完善的法规与政策制度;处理好政府与市场的关系;加强教育投资价值的考量;重视风险管控;创新PPP模式与监管机制。

  关 键 词:教育PPP 公私合作制 国外教育 借鉴

  中图分类号:G649 文献标识码:A 文章编号:1672-4038(2018)04-0065-08

  20世纪90年代以来,公私合作制(PPP)在世界范围内得到了广泛响应。国外对PPP概念界定有几种代表性的定义,如英国的定义、美国PPP委员会的定义、[1]加拿大PPP委员会的定义、[2]世界银行的定义等,[3]联合国已经将公私合作制(PPP)描述成一种“战略需要而不是政策选项”。

  当前,英国和澳大利亚的PPP模式发展较成熟;加拿大、美国等属于第二梯队。[4]英国、澳大利亚等国家PPP项目的运作领域包括教育。[5]理论和实践证明教育领域适合采用公私合作的形式。公共教育服务对私人部门开放,将PPP模式运用到教育领域便形成了教育PPP模式,是一种私人部门与公共部门组成的教育服务供给的联合体。PPP运用到教育的领域包括学校基础设施建设、学校的管理与教学等诸多方面。

  本文以PPP项目发展较好的英国、澳大利亚、美国、加拿大这四个国家为例,探讨这些国家教育领域公私合作制(PPP)的兴起与发展缘起、表现及其对教育的影响,提出可供我国教育PPP发展的借鉴措施。

  一、教育PPP兴起与发展机理

  (一)理论释义

  1.法律与政策层面

  大陆法系和普通法系对于PPP的法律关系认识不同。在普通法系国家,没有公法与私法之分,也没有行政合同与民事合同之分,政府也可以为了公共利益行使权力而不受合同的约束,但私人承包商一般有权得到某种补偿或公平的调整。[6]PPP合同不管是什么性质,其法理基础都是为了公共利益,PPP模式并没有改变公共部门或政府提供公共服务的性质和法律职责。所以,政府需要建立一系列公私伙伴合作关系的法律框架,规范合作方行为,发展公共利益。

  PPP合同是理顺合作方法律关系的重要体现,合同明确规定了双方的权利与义务,其清晰界定可以避免和减少合作中的纠纷。国外PPP模式的兴起与发展离不开法律规制与政策的推动、支持与保障。英国PPP法律体系的核心是公共采购法,财政部的政策指南是其有效补充。[7]美国PPP方面的立法以州为单位,截至2017年1月,其拥有PPP法的州有37个。[8]加拿大的PPP法律体系包括全国性和地方性立法以及相关政策。[9]这些立法与政策也有力地推动了PPP项目的运作效率与规范性。

  2.经济机理

  产权理论认为,公用事业部门低效率的根本原因是公用产权制度的内生缺陷,主要表现为“搭便车”、集体行为以及监督不完全的缺陷。[10]所以,有必要重新构造公共部门的产业结构,适度私有化改造。竞争理论认为,缺乏有效的竞争带来公用事业部门的低效率,需要建立一个相对公平和有效的竞争性的市场结构和形态。[11]两个理论都认为需要对公用事业部门进行改革,只是改革的途径和形式是不一样的。但是,公用事业部门的产业性质又决定了不能完全私有化和开放竞争。[12]政府和市场走向融合,成为互相补充的混合关系,公共部门与私人部门合作的二元主体结构应运而生。教育公用事业的产权及其存在的市场结构,加之教育成本和收益的难以核算与计量,很容易出现搭便车或供给不足等现象,需要一种可持续性的制度保障,公私合作制成为一种重要的教育制度选择。

  按照制度经济学的观点,有效的制度安排是促进经济增长的关键。公私合作制的有效性体现在激发了私人部门的投资热情,解决了公共部门的资金压力,并提升了公共服务的效率与质量。此外,公私合作制充分发挥了政府(公共部门)和私人部门各自的禀赋优势,具有内在的经济性。[13]

  公共教育事业具有公共性和公益性,这与盈利性特征是有矛盾和冲突的。教育的公私合作制一定程度上体现了公益性,又保证了企业有限度的盈利。虽然盈利性一定程度上有悖于教育提供公共产品的特点,但PPP中有政府的适度参与监管。这些都成为公私合作制兴起的经济机理。

  教育投入与产出具有规模大、周期长的特点,其隐形产出又具有长期性并且难以计量,但教育作为社会基础设施工程,其重要性又不容置疑,发展方向的偏差危害巨大,这也是教育产品与服务具有巨大外部性的重要体现。教育PPP可以实现以较少的政府资本撬动私人资本和社会民间资本,如加拿大在2009-2017年间,政府通过基金投入13亿多美元就撬动了68亿多美元的项目资金。[14]因此,教育PPP满足了各方利益关切,实现了多赢,如果是股份制的合作,则实现了长期权益资本的融资,另外,政府的参与宣传也使长期债券的融资增信,使得教育PPP项目的长期债券融资更加现实。

作者简介

姓名:卜春梅 汪全报 工作单位:

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