作者简介：刘玉山，南京财经大学公共管理学院(南京 210023)；汪洋，南京农业大学公共管理学院(南京 210095)；吉鹏，南京师范大学泰州学院(泰州 225300)

　　内容提要：购买职业教育服务是政府改变职业教育规模不经济的一种可行的治理工具。政府购买职业教育服务是政府为满足社会公众接受职业教育的需要，与各类社会组织签订契约，通过公共财政购买职业教育服务，实现政府在职业教育服务供给中“生产者”与“提供者”的分离。当前，我国政府在购买职业教育服务的实践上存在着政府理性错位、职业教育服务属性定位不清、教育中介组织发育滞后和信息不对称引致的契约风险等困境。为此，须完善有关的政策制度体系以界清职业教育服务属性，规范扶持职业教育服务的竞争市场；构建服务、学习、责任型政府，提升政府在购买职业教育服务过程中的治理能力。

　　关 键 词：政府购买 职业教育服务 委托代理 契约 运行机理

　　标题注释：本文系南京财经大学高教研究项目“财经类大学创业创新型人才培养研究”(LYSXW11001)的部分成果。

　　我国职业教育的发展长期处于一种规模但不经济的状态：[1]一方面，各级各类职业教育体系庞大，另一方面，职业型人才的供求长期处于结构性矛盾之中。如何合理配置职业教育资源、提升职业教育的发展质量成为我国政府和社会面临的一大挑战。传统意义上“政府包办式”供给职业教育的服务模式由于政府财政资源的约束与政府职能的有限性，已经难以适应当前我国职业教育发展的现实情况。在这种情况下，如果政府尝试以“购买”的方式提供职业教育服务，或许可成为可行之策。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确提出：“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式提高办学水平。”2014年2月，李克强总理在国务院常务会议上明确指出：“引导支持社会力量兴办职业教育，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”可见，政府购买职业教育服务已成为高层的共识，在政策上已无障碍。在此背景下，如何系统思考政府购买职业教育服务的理论机理和实践路径将具有重要意义。

　　一、政府购买职业教育服务的理论基础与运行机理

　　(一)政府购买职业教育服务的内涵和理论基础

　　1.政府购买职业教育服务的内涵

　　政府购买实质上是一种利用市场竞争机制提供公共产品和公共服务的模式。政府购买服务主要是在公共服务方面，它改变了原来对非营利社会组织的经济支持方式，通过竞标和契约的方式，鼓励不同的中介服务机构参与竞争，以达到提升服务品质、提高服务组织效率的目的。[2]从宏观上来看，职业教育服务就是向社会公众提供的以满足人们物质和精神需要的职业教育活动及其结果。在微观上，它是指让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育类公共服务，如各级各类学校职业教育、社会职业技能培训等。政府购买职业教育服务是中央政府与地方政府为满足社会公众的职业教育需要，与各类社会组织签订契约，通过公共财政来向社会组织购买职业知识、技能、师资等，旨在向社会公众提供优质、多元的职业教育服务，从而实现政府在职业教育服务供给中“生产者”与“提供者”的分离。

　　2.理论基础：委托代理理论

　　委托代理理论是现代企业管理理论的重要组成部分，它建立在所有权和经营权分离的基础上，强调委托人和代理人的利益冲突与信息不对称。这一研究可以追溯到亚当·斯密，他最早发现股份制中存在委托代理关系，现代意义上的委托代理关系最早是由罗斯提出的，他说：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。”[3]按照梅克林的定义，委托代理关系是指一种契约，根据这个契约，一个或多个行为主体指定雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据其提供的数量和质量支付相应的报酬。[4]在委托代理理论看来，为实现某些特定的公共服务目标，政府无需亲自使用财政资金去运作完成，而可以通过与各种社会组织建立契约关系的方式，委托社会组织去完成，政府只需支付相应的资金即可。在这种契约关系中，政府需要注意的是自己与社会组织之间不是雇佣关系，相反，政府应充分尊重和保障社会组织的独立性，使其能够独立决策和独立运作，政府只需依据合同进行管理，对绩效进行独立评估，以最大限度地激发社会组织的积极性与主动性。

　　(二)政府购买职业教育服务的运行机理

　　政府购买职业教育服务存在多重委托代理关系。首先，在政府与社会公众之间，政府虽然是职业教育服务的提供者，但政府的财政资金源于纳税的社会公众，因此，实质上是社会公众委托政府向有需要的特殊群体提供职业教育服务，如下岗职工再就业教育服务与农民工职业培训服务，政府在此充当的是代理人的角色。其次，在政府与社会组织之间，政府是委托人，社会组织是代理人，社会组织通过竞争机制承接各项政府委托的职业教育服务项目，社会组织既可以自己“生产”职业教育服务，也可以委托给其他营利性或非营利性教育服务机构来“生产”，从而形成多重委托代理链条(如下图所示)。那么，基于此链条，政府应向什么样的社会组织购买职业教育服务？当前已有的购买职业教育服务的类型有哪些？政府和社会组织基于委托代理关系形成了怎样的购买模式？笔者试图从以下几个方面厘清这些关键问题。

　　1.向谁购买

　　从委托代理的视角来看，政府是委托人，具体负责提供职业教育服务的组织是代理人，当然，政府既可以向非营利组织购买服务，也可以向营利组织购买服务。从国外的实践经验来看，西方国家的政府以向非营利组织(教育中介组织)购买教育服务为主。如澳大利亚的职业技术教育有一个鲜明特色就是职业教育与行业咨询组织密切联系，突出体现在各地都有行业咨询组织，其代表都是本行业具有较高声誉和丰富实践经验的职业教育咨询专家。行业咨询组织的主要职能是协调政府与企业、企业与学校之间的关系，为政府和学校提供企业的需求信息，引导与承接相关的职业教育培训项目，并向企业宣传相关政策，把职业教育的产品推荐给相关企业。在我国，政府主要是向社会组织购买职业教育服务，这些社会组织往往以非营利的居多，同时也有私营的职业教育培训机构参与政府购买项目。

　　2.购买什么

　　购买什么是指政府购买职业教育服务的具体内容，包括社会急需的技工人才、就业培训、职业技能发展、职业教育评估、师资培训服务等。如苏州市在“十二五”期间投入2000万元资金用于推动学校与社会组织的合作，由政府以人才培养“补贴”的形式出资购买职业教育育人“产品”，培养产业急需的青年高技能人才1万名。①浙江省政府为实现充分就业，率先发放就业培训券，为就业困难群体向有资质的组织购买就业培训服务，开展农民工的就业培训。就业培训主要包括引导性培训、就业技能培训和生活常识等方面的培训。其中，引导性培训主要是开展基本权益保护和法律知识的教育。就业技能培训是指根据国家以及不同行业、不同工种对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，以及对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训、提供创业指导。政府购买职业教育评估服务是将以往由政府包办的许多教育评估事务，以购买的方式委托给区域内外的专业性教育评估机构来进行。评估的项目包括新开办职业学校的资质、职业教育中介培训组织的评估、各类职业教育项目经费的使用状况评估等多个方面。[5]