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OECD国家改善初中教师工资待遇的策略
2021年02月03日 16:08 来源:《全球教育展望》2019年第6期 作者:李先军 于文汇 字号
2021年02月03日 16:08
来源:《全球教育展望》2019年第6期 作者:李先军 于文汇
关键词:OECD国家;初中教师;工资

内容摘要:

关键词:OECD国家;初中教师;工资

作者简介:

  作者简介:李先军,华中师范大学教育学院副教授(武汉 430079) 于文汇,华中师范大学教育学院硕士研究生(武汉 430079)

  内容提要:教师的工资水平直接反映了教师在社会财富中的经济地位,对教师队伍的稳定有重要影响。提高教师工资待遇可以适度解决教师短缺问题。20世纪末,OECD各成员国面临初中教师短缺的紧急状况,具体原因为:初中教师职业吸引力下降;初中教师老龄化严重;初中教师中途离职现象较为普遍;部分地区、部分科目初中教师短缺。OECD各成员国从改善工资待遇方面做出了诸多努力,如实施多项工资制度,包括差别工资制、协商工资制、奖励工资制,使教师工资待遇得以提升,教师短缺状况得以适度改善。这些措施对我国改善初中教师工资待遇,建立总量逐渐提升、结构合理的初中教师工资制度,以缓解农村合格教师短缺,提升教师质量具有借鉴意义。

  关 键 词:OECD国家;初中教师;工资

  标题注释:本文系国家留学基金委2018年国外调研专项“OECD国家教师地位待遇情况的调研”的阶段性成果。

  OECD国家自20世纪90年代经历教师短缺状况后,十分重视教师的工资待遇,近年来更是加大了改善教师工资待遇的力度,并改革了工资制度。OECD成员国提升教师工资待遇的做法,取得了显著的效果。在教师工资较高且制度灵活的国家,教师流失率较低。因此,要解决合格教师短缺问题,增强我国教师职业吸引力,提高教师社会地位,改善教师工资待遇是必经之路。

  一、OECD国家完善初中教师工资制度的举措

  OECD国家能够从提升教师工资的角度来缓解教师短缺,并取得一定效果,得益于各国经济的增长,以及各国政府加大对教师工资的投入,也得益于其实施的多种教师工资制度。OECD国家在改善初中教师工资待遇中做到差别对待、协商解决、多种奖励,实施差别工资制、协商工资制和奖励工资制,力图给予教师更多的关怀与保障,提高教师职业的吸引力,一定程度上解决了教师短缺问题。

  (一)实行差别工资制

  由于教师劳动力规模庞大,全面提高教师工资,即便仅仅几个百分点,需要投入的财富都将非常巨大。并且,对于薄弱地区和教授特殊科目的教师而言,教学环境落后,课程费力,教师投入相对较多,统一的工资不能平衡其心理的落差。亚当斯的公平理论表明,公平的报酬是发挥激励作用的基础。差别工资制能够解决不同处境中教师心理的不公平感,教师不仅能获得物质补偿,还能获得心理上的激励。

  OECD国家的应对措施是,对于有特殊需求或教师群体供不应求的学校,提高学校中教师的工资,或者增加当地工资计划的灵活性。为了吸引数学、科学、技术和职业等科目的教师,实施一些有针对性的政策举措,适当提高这些教师的收入。差别的工资制度包括多种工资津贴、补助和额外付款等。OECD国家为困难地区的教师提供了大量工资津贴,为偏远地区的教师提供交通援助,以尽量确保所有学校配备同等质量的教师。这种机制比全面的工资激励措施更具成本效益,一旦实施得当,可以发挥最佳效果。额外付款有不同的形式:在智利、丹麦、英格兰、爱沙尼亚、芬兰、法国、爱尔兰、以色列、墨西哥、荷兰、瑞典、土耳其和美国,额外付款通常在调整教师的基本薪级表中得以体现。此外,在澳大利亚、丹麦、英格兰、爱沙尼亚、芬兰、法国、希腊、匈牙利、爱尔兰、以色列、意大利、日本、荷兰、葡萄牙、斯洛伐克共和国和瑞士,这些国家也倾向于采取一次性或者周期性额外付款的形式。在某些特殊情况下,教师可以获得额外付款以抵消某些地区的高生活成本。例如,伦敦的工资比英格兰其他地区的工资高约12%,即每年2000-2500英镑,以抵消高昂的生活成本。[1]激励措施的幅度足够大才能发挥作用,比如对于特别偏远的地区,为防止教师离职,这些学校需要比发达地区的学校多支付20%甚至50%的工资。此外,这些差异性的工资机制需要精心设计,以避免将某些学校标记为“困难”学校,这很可能会抑制学生、教师和家长的积极性。[2]

  (二)实行协商工资制

  协商工资制更具包容性,既考虑到教师的个人需要与特殊情况,又使教师的基本意愿得到尊重,通过协商,从而产生令教师满意的结果。瑞典为实施该工资制度的典型国家。尽管瑞典一直拥有浓厚的教师工会主义传统,为了在教育领域全面放权,实施一揽子计划以加强学校的自治和灵活性,于1999年实行协商工资制。协商工资制是一种较激进的教师工资制度。联邦政府规定最低起薪,再由校长和教师每年协商决定教师个人工资。如果教师在协商时请求援助,教师工会可以参与谈判。

  当学校雇用教师,教师与校长就起薪达成一致意见后,教师将与校长进行工资协商。教师工资协商的内容涉及:

  1.教师任教领域:高中教师的工资高于中小学教师以及学前教师的工资。

  2.劳动力市场情况:在教师短缺较为严重的地区,教师的工资水平较高;对类似于数学或科学这样的某些科目亦是如此。

  3.教师的绩效表现:加薪与提高绩效挂钩,使学校可以根据教师不同表现对教师工资进行加薪。

  4.教师的责任范围:教师如果努力工作并承担职责范围以外的工作内容,可以获得奖励。

  瑞典的个性化工资制度已经实现了招聘和留任教师,提高教育绩效和质量等诸多目标。原先的工资制度使瑞典教师在四十多岁时收入就达至工资表顶端,在剩余职业生涯中之前增长的大部分工资,都被通货膨胀引发的物价上涨所抵消。而协商工资制使经验丰富的教师在基本工资的基础上,未来通过付出努力和提高教学水平,以获得继续加薪的机会。同时,为区分工资等级而制定的评估标准有助于提升教师质量,校长将奖励最积极参与学校改进工作和提升工作质量的教师。对于缺乏进取精神的教师,则拒绝奖励。该制度得到中央政府拨款制度的支持,以确保经济落后城市的教师,能够与市政服务部门的教师和其他工作人员的工资相当。个性化的谈判工资制度,表明瑞典在处理教师工资问题时,在保留工会协商传统的基础上,灵活结合教师非标准化的工作条件。该制度最初受到工会和教师组织的强烈质疑,但现在工会教师的批准率超过70%。[3]

  (三)实行奖励工资制

  为了吸引更多毕业生进入教学行业,提高教师队伍质量,以及解决某些特定科目和地区的师资短缺问题,OECD各成员国都试行“一揽子经济激励”计划,其中英国英格兰地区的做法堪为典型。英格兰在教师培训基金中专门安排一部分资金用以免除参与教师教育项目学生的学费,除此之外还为他们提供6000英镑的培训经费;“黄金问候签约金”项目为那些已完成岗前培训、拟担任师资短缺学科的教师提供4000英镑奖金(相当于教师起点工资的20%),同时,如果合格新教师自愿学习某些急需师资的学科课程,国家会为其提供贷款;“快车道”项目首先为那些优秀毕业生参与进修培训提供3000至5000英镑培训补贴,当他们正式上岗后,再提供2000英镑补助金;“教学优先”项目专为吸引大学毕业生在伦敦地区任教而设计。澳大利亚的工资激励计划主要是吸引教师去农村地区任教。由于澳大利亚实行教育分权制,所以各州之间的激励措施也有区别。如南澳州为来自农村地区、并愿意去农村学校至少任教2年的学生提供10000美元的奖学金;昆士兰州则为愿意去农村地区任教的新教师提供现金、额外休假以及职前培训等福利;新南威尔士州则实行留任奖励计划,以吸引和留住教师在一些难以招到教师的岗位和学校任教。该项目始于2002年,教师按规定在一些难招到教师的领域服务满2-3年之后如果再继续留任1年,每年将得到留任奖金5000美元(但最多不超过5年)。同时,新南威尔士州还为去某些农村地区任教的教师提供高达90%的房屋租金补贴。[4]

  在大多数OECD国家中,初中教师必须负责备课、上课、管理学生、参与一般行政工作、与家长沟通以及与同事合作等核心任务,这些工作一般不会获得奖励与额外补助。但是,承担其他工作任务往往会获得额外补偿,如参加学校管理活动会得到补偿奖励。在智利、丹麦、芬兰、卢森堡、葡萄牙、斯洛伐克共和国和瑞士等国,补偿奖励表现为缩短教学时间;在加拿大、英国、法国、爱尔兰、意大利、日本、韩国、新西兰、挪威和西班牙等国,奖励是给予周期性补助。在以下情况中,教师课时多于全日制合同规定的课时:教师作为班主任负责班级工作;或执行特殊任务,如培训教师,教师通常会收到补助,补助形式分为周期性或者一次性两种。在捷克共和国、爱沙尼亚、以色列、日本、韩国、立陶宛、波兰、斯洛伐克共和国和斯洛文尼亚,初中教师如果绩效表现出色,也会获得补助。在英国、法国、匈牙利、墨西哥和新西兰,绩效奖金通过增加基本工资来进行支付。[5]英国从21世纪初期开始,教师工资制度的改革便一直指向绩效奖励的方向。表现在教师管理上,即为每个学年结束后,需对教师进行绩效评估,根据评估的结果,决定教师是否晋升上一档工资。2013年9月正式实施绩效工资制度,学校获得了发放工资的更大自主权。学校能够更自由地决定招聘新手教师时的起薪,且无需照应先前教师的工资。[6]英国的绩效工资制对教师起到了一定的激励作用,且相对提高了教师工资。

  OECD各成员国实施的各项工资制度,取得了一定效果。在初中教师工资较高,或者初中教师与受过高等教育工人的相对工资较高的国家中,教师流失率较低,比如芬兰和加拿大的安大略省。在芬兰,教师在社会上是一种崇高的、有声望的并且受到尊敬与爱戴的职业,教师拥有合理的工资。最初入职的五年,极少数的中小学教师会选择离职。在整个职业生涯中,只有10%—15%的教师离职,教师每年的流失率不到1%。在加拿大的安大略省,公立初中教师尤受重视,教师工资远高于OECD国家平均水平,教师年流失率约为3%左右。美国则为反例,美国初中教师工资远低于同样受过高等教育的其他行业从业人员的工资。在过去二十年中,美国初中教师流失率在8%以上,教师短缺较为严重[7]。

  二、结论与建议

  当前,一些学校通常通过以下方式来应对短期内的师资短缺:降低教师入职的专业资格要求,即聘请大量的代课教师;指派教师在不能完全胜任的学科领域内教学;增加教师教授的课程数量;扩大班级规模。这些方式的确可以在短时间内解决教师短缺问题,但教师的质量堪忧[8]。因此,欲改善合格教师短缺的状况,降低教师流失率,提升工资水平,调整教师工资制度,是各国公认的行之有效的政策工具之一。初中教师工资水平高于社会各职业平均水平,也将成为各国确定教师工资标准的主流趋势。目前,我国教育经费支出占国民生产总值的比重已经进入了后4%时代,但还是低于OECD国家5.3%的平均水平。我国的GDP总量已经位居世界第二位,而用于各级教育的财政性经费支出与OECD国家相比却并不具有竞争力,初中教师工资的年均水平远不及OECD国家的年均水平,不利于缩小我国与OECD主要国家教育质量的差距,改善教师工资待遇刻不容缓。

  第一,为切实提高教师工资水平,应改革工资制度,加大对初中教师工资的扶持力度。与OECD国家相比,我国初中教师工资水平相差较远。2013年我国公立初中教师年均工资只有14390美元,OECD国家公立初中教师工资基本维持在35000美元到70000美元之间,OECD国家平均工资(42825美元)是我国的近3倍。此外,我国初中教师工资水平在国民经济行业中也处于中等偏下位置。据《中国劳动统计年鉴行业工资数据》显示,在2003-2010年间国民经济划分的19个行业里,中学教师的工资一直在第10-13位之间,并且始终低于公务员的工资,平均低于5.19%[9]。OECD国家教师工资,大多是由中央政府或者地方政府直接负责拨款发放,资金较为充足。我国目前的工资管理制度规定,中学教师工资由省级以下的地方政府承担,因此地方政府的财政能力对教师工资的发放有重要影响。这种工资发放制度,也是贫困地区中学教师工资不高,不能足额发放,甚至拖欠的主要原因。因而应将中学教师工资发放责任与主体上移至省级以上政府,由中央和省级政府对地方的教育经费问题提供资金支持。可根据地域经济发展水平,以县为单位,实行分地区、按比例进行转移支付。做好省级政府统筹工作,加大财政投入,根据实际情况差别性地支持各区县提高教师工资水平所需的经费,切实保证提高弱势地区的教师工资[10]。

  第二,实施差别工资制,重点提高部分地区、部分科目教师的工资,以实现教师工资待遇的相对公平,并可尝试协商工资制。OECD国家对困难地区教师设计多项额外付款,以弥补教师的心理落差。我国中西部和农村地区经济发展比较慢,教师工作环境差、待遇低,师资力量尤为薄弱。因而应适度提升我国中西部和农村地区教师工资,并切实保证教师工资足额发放。加大农村任教津贴、班主任津贴和交通补贴发放的额度,省级行政区政府要对教师津贴额度及其发放方式做出明确规定。我国要大力增加农村教师任教津贴的发放额度。在实践中,可根据距离、职称等维度,按任教学校至县城距离远近和任教教师职称高低依次递增设定具体标准,然后依特定比例加权核定农村任教津贴[11]。班主任工作强度远远高于普通科任教师,对此,国家应提高班主任的津贴标准,保护其工作的积极性。对不同科目任课教师的工资差别上涨。对于英语、生物、美术、信息技术较为短缺的专任教师,以及薄弱地区的音乐和体育教师,适当增加其工资,提高这些岗位对教师的吸引力。对于特别紧缺科目的教师,可采取协商工资制度,满足其在交通、子女入学等特殊需求,最终建立一支结构合理的教师队伍。

  第三,增大奖励性工资比重,建立灵活的奖励工资制,激发教师积极性。OECD各成员国的工资制度较为多元,奖励制度灵活多样,教师的激励有很多种形式,可以是奖金等物质奖励形式,也可以是职位晋升、获得专业培训机会等非物质奖励形式。对教师的工作进行认可和激励是OECD研究所提出的留任合格教师的一项重要措施[12]。当前我国初中教师实行绩效工资制度,制度较为单一,且教师认为绩效工资是自己应得的部分,不能起到激励作用。政府应再另外增拨专项经费用于教师绩效的奖励,如以学生人头数拨付教师绩效奖励经费,减少教师对奖励工资一种应得的心态,使之起到激励作用。[13]尤其对于贫困地区、薄弱学校以及特殊课程而言,工作条件艰苦,课程教学费时费力,更应增加专项奖励。强化奖励的额度和增加奖励的类别:主动去贫困地区和薄弱学校任教;在贫困地区或薄弱学校留任超过一定年限;在乡镇学校任教薄弱学科、任职期间表现出色等。多种奖励制度将有效地激发教师的工作积极性,使教师潜心施教,终身从教。

  参考文献:

  [1]Ladd.H.F.Teacher Labor Markets in Developed Countries[J].The Future of Children,2007(1):202-204.

  [2][3]OECD.Preparing Teachers and Developing School Leaders for the 21st Century[M].Paris:OECD Publishing,2012:65,67.

  [4]李政云,钟斯洁.发达国家中小学教师队伍建设现行政策分析[J].湖南师范大学教育科学学报,2012(5):72-76.

  [5]OECD.Education at a Glance(2017)[M].Paris:OECD Publishing,2017:364.

  [6]Department for Education.Evaluation of Teachers' Pay Reform Final Report[R].London:Government Social Research,2017:24.

  [7]Linda Darling-Hammond.Teacher and Leader Effectiveness in High-Performing Education Systems[M].San Francisco:Stanford Center for Opportunity Policy in Education,2011:1-35.

  [8]OECD.Teachers Matter:Attracting,Developing and Retaining Effective Teacher[M].Paris:OECD Publishing,2005:5.

  [9]姜金秋,杜育红.我国中小学教师工资水平分析(1990-2010年)[J].上海教育科研,2013(5):10-13.

  [10]杜育红,刘平,杜屏.中国教育行业工资水平的纵向分析(1978-2010)[J].教师教育研究,2013(4):13-19.

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