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学校治理结构及其对学生成绩的影响:中国四省(市)与PISA2015高分国家/经济体的比较分析
2020年12月31日 09:33 来源:《全球教育展望》2019年第6期 作者:赵德成 王璐环 字号
2020年12月31日 09:33
来源:《全球教育展望》2019年第6期 作者:赵德成 王璐环
关键词:PISA2015;学校治理结构;办学自主权;校长负责制

内容摘要:完善学校治理结构,建立现代学校制度是当前中小学管理领域的研究热点。

关键词:PISA2015;学校治理结构;办学自主权;校长负责制

作者简介:

  作者简介:赵德成,北京师范大学教育学部教授,北京 100875;王璐环,东北师范大学人事处研究实习员,长春 130024

  内容提要:完善学校治理结构,建立现代学校制度是当前中小学管理领域的研究热点。对中国四省(市)与PISA2015高分国家/经济体的学校治理结构进行比较分析,发现中国四省(市)学校在教师选聘、教师解聘、评价政策、招生政策、教材选用、课程内容和课程开设等7项重大事务中的办学自主权非常显著地低于高分国家/经济体;中国四省(市)校长和教师在各项事务中的平均决策权也显著地低于高分国家/经济体。多水平分析则发现,学校治理结构对学生成绩的影响在中国四省(市)和高分国家/经济体呈现出不同的模式。在未来,我国要进一步扩大学校办学自主权,建立新型政校关系;优先关注课程管理,保障学校课程管理自主权;完善校长负责制,增强校长在学校办学中的权力与责任;加强民主管理,促进教师在学校事务决策中的参与。

  关 键 词:PISA2015;学校治理结构;办学自主权;校长负责制

  近些年来,随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)的颁布,推进政校分开和管办分离,扩大学校办学自主权,完善中小学校长负责制,重构学校治理结构,建立现代学校制度逐渐成为中小学管理领域的研究热点。究竟我国中小学学校治理实践中的权力分布是怎样的,学校办学自主权有多大,这种治理结构对学生成绩有怎样的影响?本研究拟采用PISA2015的大样本数据,在与高分国家/经济体比较中,对中国北京、上海、江苏、广东四省(市)(以下简称中国四省(市))中学学校治理结构及其对学生成绩的影响进行定量分析,期望从中发现一些有益的经验与亟待解决的问题,对未来我国不断完善学校治理结构,建设现代学校制度提出意见与建议。

  一、数据来源与分析方法

  (一)被试

  本研究的被试包括15岁在校生与学校负责人(学校包括初中、高中、完全中学、职业中学等多种类型,以下将这些学校的负责人统称校长)两个群体。被试来自中国四省(市)与PISA2015高分国家/经济体。其中,高分国家/经济体指在PISA2015测试中,学生科学、数学与阅读三科成绩均显著高于OECD国家平均水平的国家或经济体,具体包括比利时、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、爱尔兰、荷兰、挪威、波兰、斯洛文尼亚、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本和韩国等OECD成员国,以及新加坡、中国香港、中国澳门等伙伴国家/经济体,总计18个国家/经济体。中国四省(市)和高分国家/经济体的学生样本对本国/本经济体15岁在校生的覆盖率高于91.38%,校长样本对本国/本经济体15岁在校生的覆盖率在78.57%以上。

  (二)变量选取

  本研究先描述中国四省(市)与PISA2015高分国家/经济体中学校重大事务决策的权力分布,以反映学校的治理结构轮廓,然后以15岁在校生的科学素养测试成绩为因变量进行多水平分析,考察治理结构对学生发展的影响,选取的变量如下。

  1.校长、教师等主体在学校重大事务决策中的权力值

  学校重大事务由谁来决策和负责,反映了学校的治理结构。在PISA2015学校问卷中,校长被要求回答在重大事务决策过程中谁有权力做出决策,备选项有校长、教师、校务委员会、地方教育局和国家。为便于计算和分析,学校权力总和被确定为100%,根据校长回答再分布给各个决策主体。以“确定课程内容”这一决策为例,如果某校长报告只有教师有决策权力,那么在这所学校教师在确定课程内容上的决策权就是100%,其他主体的决策权则是0%;而如果校长报告课程内容由校长、教师和校务委员会共同决定,那么每个主体相应地被赋予33%的权力值。在每一个国家/经济体中,只要计算各个主体的平均权力值,即可描绘出该国/经济体学校的治理结构轮廓。

  2.学生科学素养测试成绩

  本研究用科学素养测试成绩代表学生发展水平,这主要是因为PISA2015的主要测试领域是科学,科学素养测试经过严谨的设计与信效度分析,具有良好的代表性。测试成绩经等值化处理,以2006年OECD国家在PISA科学素养测试中平均分为500分,以100分为标准差转化而成。

  3.影响学生科学素养测试成绩的学生个体水平变量

  PISA2015学生问卷收集了学生的社会人口学变量,还测量了学生内在动机、信念、参与等方面的非认知表现。基于PISA问卷框架及相关研究的发现,本研究在社会人口学变量中选取了学生的性别、年级,以及学生家庭经济、社会和文化地位指数(简称ESCS)。在非认知表现中,本研究选取了反映学生外部动机的工具性动机,以及反映学生内部动机的科学乐趣与科学自我效能感等变量,这些非认知变量均采用里克特量表测量,为连续变量,用标准分表示。在多水平分析中,上述选取的变量作为控制变量进入回归分析模型。

  二、研究结果

  (一)学校治理实践中的权力分布

  PISA2015学校问卷列举了教师选聘、教师解聘、确定教师起薪、确定教师增薪额度、提出学校预算、决定预算分配等12项重大事务,询问校长在学校中谁对此有权决策和对此负责任。基于校长的报告,我们计算中国四省(市)和PISA2015高分国家/经济体学校在各项决策中的权力分布,结果见表1。

  对各种主体的权力分布进行分析可发现:(1)中国四省(市)校长决策权相对有限,校长负责制体现不够充分。在中国四省(市),校长在各项事务中的平均决策权为13.28%,而PISA2015高分国家/经济体校长的平均决策权为39.09%,经差异检验,两者间差异达到非常显著的水平(T=25.19,P<0.001)。高分国家/经济体中校长在教师选聘、教师解聘、提出学校预算、确定预算分配、制订学生纪律、制订学生评价政策、制订学生招生政策、确定课程开设等8项事务中的决策权超过33%,拥有主导性权力,但中国四省(市)校长在所有12项事务中均没有主导性权力。(2)中国四省(市)教师的决策权较小。在中国四省(市),教师的平均决策权为7.44%,非常显著(T=19.13,P<0.001)地低于高分国家/经济体。高分国家/经济体教师在教材选用、确定课程内容、制订学生评价政策中拥有主导性权力,但中国四省(市)教师在各项事务中均没有主导性权力。(3)中国四省(市)学校治理中更强调集体决策,校务委员会的决策权比较大。中国四省(市)校务委员会在确定预算分配、制订学生纪律和制订学生评价政策等事务中拥有主导性权力,总体上平均决策权为28.1%,不仅高于四省(市)校长的决策权,也非常显著地高于高分国家/经济体(T=-14.00,P<0.001)校务委员会的决策权。(4)中国四省(市)地方教育局在学校事务决策中拥有主导性权力。与上述结果相对应,在中国四省(市),地方教育局在教师选聘、教师解聘、确定教师起薪、确定教师增薪额度、制订学生招生政策、教材选用、确定课程内容和确定课程开设等9项事务中拥有主导性权力,在各项事务决策中平均决策权为46.27%,而高分国家/经济体中地方教育局的决策权力仅为16.92%,仅在确定教师起薪和确定教师增薪额度方面拥有主导性权力。

  (二)学校办学自主权的分维度比较分析

  将校长、教师和校务委员会等拥有的权力相加,得出来的数值可以反映学校拥有办学自主权的程度,结果参见表2。分析发现,中国四省(市)学校的办学自主权相对较小。中国四省(市)学校在各项事务中的平均办学自主权为48.8%,而高分国家/经济体学校的平均办学自主权为68.5%,两者具有统计学意义上的显著性差异。中国四省(市)学校在教师选聘、提出学校预算、确定预算分配、制订学生纪律和制订学生评价政策等5项事务中的决策权超过50%,而在高分国家/经济体中,除确定教师起薪和确定教师增薪额度两项外,学校在多数事务中拥有超过50%的权力,享有更为充分的办学自主权。经比率差异显著性检验发现,中国四省(市)学校在教师选聘、教师解聘、评价政策、招生政策、教材选用、课程内容和课程开设等7项重大事务中的自主权非常显著地低于高分国家/经济体。其中,在教材选用、课程开设和招生政策等方面,中国四省(市)与高分国家/经济体的自主权差异最大,分别相差63.7%、44.2%和40.7%。

  PISA2015学校问卷中所列举的12项重大事务,可以分成三个维度。第一个是资源分配维度,包括教师聘任与解聘、确定教师起薪与增薪、提出学校预算和分配预算等事务;第二个是课程管理维度,包括课程开设、教材选用与确定课程内容等事务;第三个是学生管理维度,包括制订学生评价政策、学生招生政策及纪律等事务。进一步按照国别分维度统计各国家/经济体中的学校办学自主权情况。

  可见:(1)高分国家/经济体在三个维度上的学校自主程度均比较高,除加拿大、德国和韩国在资源分配上自主权得分低于中国四省(市)以及加拿大、挪威在学生管理自主权上低于中国四省(市)外,其余高分国家/经济体在各维度上的办学自主权普遍高于中国四省(市)。(2)与高分国家/经济体相比,中国四省(市)学校在课程管理方面的自主权最低,权力值仅有33.33%,低于所有高分国家/经济体,与高分国家/经济体的平均分差距非常明显,权力值相差达到46.35%。(3)高分国家/经济体在资源分配维度上的办学自主权均低于课程管理和学生管理维度,而中国四省(市)在资源分配维度上的办学自主权相对高于课程管理维度。(4)荷兰在三个维度上的自主权均获得了最高分,得分全都超过90%,新西兰、爱沙尼亚、丹麦、中国香港和中国澳门在三个维度上的得分也都高于70%,可以归为典型的高自主权国家/经济体。(5)日本在资源分配维度上的自主权得分较低,与中国四省(市)水平相当,但在课程管理与学生管理维度上的自主权得分却相对较高,均高于90%,属于资源分配低自主,但课程与学生管理高自主的国家,芬兰、新加坡、德国与韩国也属于这种类型。

  (三)学校治理结构与学生成绩的关系

  学校办学自主权大好还是小好?为探讨学校治理结构对学生成绩的影响,研究者进行了多水平分析。具体做法是:先分别以中国四省(市)和PISA2015高分国家/经济体15岁在校生科学素养成绩为因变量,将影响学生科学素养表现的变量分为两层,第一层为学生水平变量,第二层为学校水平变量,建立不加入任何预测变量的零模型,结果发现中国四省(市)学校间变异为5 770.10,学校内变异为5 075.71,组内相关系数(Intra-class Correlation Coefficient(1),简称ICC(1))为0.53;PISA2015高分国家/经济体学校间变异为3 481.17,学校内变异为6 049.54,ICC(1)值为0.37,校间变异达到显著性水平,说明数据具有嵌套结构,适合多水平分析。接下来,将性别、年级、SECS、工具性动机、科学乐趣、科学自我效能等学生水平的变量加入模型中建立随机系数模型。最后,在充分考虑和克服多重共线性的前提下,将学校水平反映学校治理结构的资源分配学校自主权、课程管理学校自主权、学生管理学校自主权等3个变量也加入模型,建立完整模型。

  统计发现,在中国四省(市),学生个体水平的6个变量解释了9.91%的学校内变异和41.03%的学校间变异,学校水平有关治理结构的3个变量解释了2.41%的学校间变异,达到非常显著的水平;在PISA2015高分国家/经济体,学生个体水平的变量解释了13.01%的学校内变异和21.77%的学校间变异,学校水平的变量解释1.54%的学校间变异,亦达到非常显著的水平。这表明,在控制了学生水平的若干变量之后,学校治理结构对于学生科学素养测试成绩的直接影响相对较小,但仍然是不容忽视的重要影响因素;另外,在学校水平上,尚有超过97.5%以上的变异在本模型中没有得到解释,暗示影响学生成绩校间变异的变量还有很多,有待其他研究去探讨。

  对学校治理结构变量的影响进一步分析,发现不同维度办学自主权对学生成绩的影响在中国四省(市)和高分国家/经济体呈现出不尽相同的模式。具体地说:(1)课程管理自主权在中国四省(市)和其他高分国家/经济体中,都对学生科学素养测试成绩具有显著的正向预测效应。在中国四省(市),学校课程管理自主权每提高一个标准差,学生科学素养成绩会增长35.48分,增长幅度相当于一年左右的教育经验。(2)学生管理自主权对学生科学成绩具有显著的预测效应,但值得注意的是,在其他高分国家/经济体中,学生管理自主权的预测效应是正向的,而在中国四省(市),学生管理自主权的预测效应是负向的,学生管理自主权每增大一个标准差,学生成绩会下降42.54分,下降幅度很大。(3)资源分配自主权在模型中没有显著性,对学生成绩的影响不具有统计学上的显著性意义。

  三、讨论与建议

  多水平分析发现,学校治理结构对学生科学素养测试成绩具有显著性影响,但不同维度的学校办学自主权对学生成绩的影响呈现出不同的模式。这表明治理结构与学校效能之间的关系不是简单线性的。所以,我们在逐步明确和扩大学校办学自主权的同时,还必须意识到办学自主权不是越大越好。究竟政校关系该如何处理、应该扩大或适度限制哪些主体的决策权,以及多元主体之间关系如何协调,都是学校治理结构改革中必须深入思考和解决的问题。

  (一)扩大学校办学自主权,建立新型政校关系

  政校关系是学校治理结构改革中的重点,也是难点。《规划纲要》指出,要不断推进管办分离,落实与扩大学校办学自主权,“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系”。这一政策体现了学校治理结构改革的国际趋势。在过去几十年里,许多西方国家一直推行去中心化,给学校赋以更多的自主权,以更好回应公民的教育需求。[1]同时,它也符合中国国情,是中国学校治理结构改革的现实需要,能有效激发学校办学活力,推动学校自主发展。本研究基于PISA2015数据进行分析发现,中国四省(市)学校在教师选聘、提出学校预算、确定预算分配、制订学生纪律和制订学生评价政策等5项事务中的决策权超过50%,已拥有一定的办学自主权,但值得注意的是,相较于高分国家/经济体,中国四省(市)学校在教师选聘、教师解聘、评价政策、招生政策、教材选用、课程内容和课程开设等7项重大事务中的自主权都非常显著地偏低,其中在教材选用、课程开设和招生政策等方面与高分国家/经济体的自主权差异最大。这在一定程度上表明,中国四省(市)在完善学校治理结构、扩大学校办学自主权方面仍然有很大的可改进空间。

  这一发现与以往有些相关研究的结果基本一致。[2][3]2015年,《教育部关于深入推进教育管办评分离,促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)也深刻地指出,目前政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象,学校自主发展、自我约束机制尚不健全。在未来,要充分激发学校办学活力,必须深入推进管办评分离,依法明确和保障学校办学自主权,建立新型政校关系,建立现代学校制度。政府要转变职能,在新公共管理及新公共服务理念的引领下,从“划桨者”向“掌舵者”,再进一步向“服务者”转变[4],减少对学校过多的行政审批和检查评比,更不能随意插手学校内部的微观事务管理,为学校发展提供更大的自主空间,创造条件让学校自主办学,特别是在教材选用、课程开设、招生政策、教师聘用等与高分国家/经济体自主权差距比较大的几个方面。

  当然,我们还必须注意到,办学自主权并不是越大越好,办学自主权的扩大并不必然带来学校效能和学生成绩的变化。正如本研究发现,在中国四省(市),学生管理自主权对学生成绩的预测效应是负向的,学生管理自主权的扩大并没有带来学生成绩的增长。因此,在逐步扩大学校办学自主权的同时,还必须通过培训、督导、问责等管理机制提高学校的自主管理能力,实现政校之间的动态制衡与优化。

  (二)优先关注课程管理,保障学校课程管理自主权

  课程管理是学校治理体系中最为关键,也是最有活力的环节。从世界课程改革趋势来看,许多西方国家都注重发挥学校在课程管理实践中的自主权,以使课程能充分回应多方利益相关者的需求,有效促进学生的发展。[5]但在我国,由于长期秉承集中统一的课程管理传统,学校在此领域的自主权相对较小。尽管新课程实施以来,我国开始推行三级课程管理政策,赋予地方和学校一定的课程自主权,在教材开发上也实行一纲多本,允许学校选择使用不同版本的教材,但受制于中高考招生政策、教科书选用管理办法、学校课程管理意识与能力等各种因素,学校实际享有或发挥作用的自主权仍然十分有限。本研究的发现印证了这一点。本研究显示,课程管理自主权对学生成绩有着显著的正向预测效应,但中国四省(市)学校在课程管理中拥有自主权很小,与高分国家/经济体差异显著,在教材选用、课程开设、课程内容等事务决策中,两者分别相差63.7%、44.2%和31.5%。因此,要扩大学校办学自主权,在诸多学校事务中,必须优先关注课程管理,保障学校课程管理自主权。

  要切实保障学校课程管理自主权,两方面的问题亟待关注。一方面国家要修订与完善有关政策,为学校课程管理自主权争取更大的空间。比如,《义务教育课程设置实验方案》规定了1-9年级学校应该开设的课程门类及课时数,其中校本课程与地方课程、综合实践活动课程一起占9年总课时数的16%-20%。然而,有些省市加强综合实践活动,要求研究性学习或科学实践活动必须保证一定的课时数,有些地区则增开地方课程门类,个别对学生发展价值不大的课程也进入学校课程表,这在不同程度上挤占了校本课程的时间。方案需要明确规定校本课程的课时比例,以切实保障学校课程开设的自主权。《中小学教科书选用管理暂行办法》等相关文件都需要在广泛征求意见的基础上予以修订与完善。另一方面,地方教育行政部门还要加强有关培训,提高学校课程管理意识与课程领导力。只有学校重视顶层设计与课程领导,根据国家有关政策,结合学校发展愿景、教育哲学、办学特色及学生发展需求,自主规划学校课程,既创造性实施国家课程与地方课程,又合理开发与实施校本课程,才能使课程管理自主权落到实处。

  (三)完善校长负责制,增强校长在学校办学中的权力与责任

  本研究发现,中国四省(市)校长在各项事务中的平均决策权为13.28%,而PISA2015高分国家/经济体校长的平均决策权为39.09%,两者间差异达到非常显著的水平;并且,中国四省(市)校长在资源分配、课程管理、学生管理等三个维度中的决策权,均明显低于所有PISA2015高分国家/经济体。但是,中国四省(市)校务委员会在各项事务中的平均决策权为28.1%,非常显著地高于高分国家/经济体。一低一高,校长决策权低而校务委员会决策权高,这在一定程度上表明我国四省(市)相对更强调校务委员会的集体决策。

  很长一段时期以来,我国一直在中小学管理中推行校长负责制,同时又要求学校建立由校长、教师、学生及家长代表、社区代表等多种利益相关主体组成的校务委员会,健全教职工代表大会制度和建立家长委员会,加强学校民主管理。这种学校内部治理结构框架既坚持校长负责制,又强调集体管理,体现了民主集中制原则。但必须承认的是,如果不能处理好民主与集中之间的辩证关系,这种治理结构在某些学校容易导致校长独断专行、一人独大,而在另外一些学校则又可能导致集体负责却实际无人负责。与PISA2015高分国家/经济体相比,中国四省(市)校长决策权偏低,而校务委员会权力偏大,这一现象值得关注。OECD在2015年度报告中指出,在学校治理实践中拥有权力较大的校长,其所在学校学生的成绩相对较高,特别是在学生成绩被追踪分析或对外公布的情况下。[6]在未来,建议地方教育行政部门适度扩大校长在办学中的决策权力,增强校长在办学中的责任意识,提高管理效率。研究者也要对此进行深入的国际比较分析和实证研究,为切实完善与推动校长负责制提供合理可行的政策建议。

  (四)加强民主管理,促进教师在学校事务决策中的参与

  教师参与不仅反映了学校治理结构的民主性,而且在很大程度上影响着教师的工作满意度、组织承诺、工作投入及个人绩效。教师参与学校管理与决策已成为当前中小学管理的基本趋势。[7]但本研究发现,中国四省(市)教师在学校重大事务中的平均决策权为7.44%,明显低于PISA2015高分高家/经济体的平均水平。特别是在“学生管理”维度,中国四省(市)教师的决策权不仅低于高分国家/经济体平均水平,而且低于所有高分国家/经济体;在“课程管理”维度,中国四省(市)教师的决策权仅高于新加坡,低于其他17个高分国家/经济体。这一研究结果得到多项研究的印证。陈富从教师视角对7省(***)义务教育阶段731名中小学教师进行了相关调查,当提及“与教师工作相关的重要决定,我校教师的参与机会很多”时,281名教师表示该情况在他们学校“有些不符合”,另有64名教师表示“完全不符合”,占受访教师总数的47.2%,接近一半。[8]赵德成、周瑶对PISA2015校长问卷进行分析,发现中国四省(市)校长在领导力各维度表现中,“教师参与”维度得分最低,各种相关领导行为的出现频率普遍低于其他高分国家,特别是在“给予员工参与学校决策的机会”方面,中国四省(市)校长表现此种行为“至少一月1次以上”的比例仅为23.8%,而其他高分国家的比例在66.7%-93.7%之间,差异非常显著。[9]

  教师参与水平偏低已成为中国四省(市)学校治理结构中不容忽视的重要问题。《中华人民共和国教育法》第30条指出,“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。”这是我国法律对于教师参与学校治理权力的明确规定,为教师参与提供了法律依据,但必须承认的是,这些法律条文只是原则性规定,缺乏可操作性的实施细则,更没有明确相关主体违背这一规定后的法律后果与罚则,致使教师参与权难以在实践中落实。在未来,除了要加强和完善有关立法之外,学校需要在法律框架与现代学校治理理念的指导下,在学校章程和相关制度中进一步明确教师参与学校治理的责任、权利、义务、途径和方式,使教师参与有法可依,有章可循。当然,更为重要的是,学校要借鉴企业治理经验,建立一种多元利益相关主体权责清晰,既相互制衡又相互促进的治理结构和组织文化。只有各种利益相关主体都关心学校发展,在平等协商基础上有序参与学校治理,学校才可能健康、可持续发展。

  参考文献:

  [1][6]OECD.PISA 2015 Results(Volume II):Policies and Practices for Successful Schools[R].Paris:OECD Publishing,2016:107,71-73.

  [2]叶延武.高中语文选修课教学的问题与对策——以深圳市育才中学教学实践为例[J].课程·教材·教法,2010(3):22-26.

  [3]李晓燕,夏霖.关于扩大中小学办学自主权的思考[J].中国教育学刊,2014(3):26-29.

  [4]赵德成.区域行政推动下的学校发展规划[J].教育研究,2013(3):54-58.

  [5]杨中枢.我国中小学学校课程管理:意义、问题与对策[J].课程·教材·教法,2003(7):15-18.

  [7]楚江亭.中小学教师参与学校管理研究[J].中国教育学刊,2009(8):39-43.

  [8]陈富.中小学校管理民主程度:基于教师视角的调查分析[J].中小学管理,2011(3):28-30.

作者简介

姓名:赵德成 王璐环 工作单位:北京师范大学;东北师范大学

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