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基础教育集团化办学促进了师资均衡吗 ——基于南京市小学校级数据的政策效果分析
2020年12月14日 11:06 来源:《基础教育》2019年第3期 作者:李多慧 姚继军 字号
2020年12月14日 11:06
来源:《基础教育》2019年第3期 作者:李多慧 姚继军
关键词:基础教育集团化办学;师资均衡;双重差分;倾向得分匹配

内容摘要:应进一步强化内涵式发展的集团化办学理念,优化集团内部师资培养与交流机制,积极探索新型集团化办学治理体系,以更好地通过集团化办学促进师资均衡。

关键词:基础教育集团化办学;师资均衡;双重差分;倾向得分匹配

作者简介:

  作者简介:李多慧,南京师范大学教育科学学院;姚继军,南京师范大学教育科学学院,E-mail:yaojijun_njnu@163.com。江苏 南京 210097

  内容提要:集团化办学已经成为很多地方推进教育优质均衡发展的重要举措。但直到目前为止,相关研究大多为学理探讨,缺少对这一政策执行效果的实证研究证据,严谨的因果关系推断研究更是缺乏。针对于此,本文利用2009-2015年南京市小学校级面板数据,采用双重差分倾向得分匹配法(PSM-DID)评价了集团化办学政策对师资均衡的影响。实证结果表明,集团化办学政策导致了师生比出现一定程度的下降;提高了具有中级职称教师的占比,但在高水平师资均衡方面,尤其是提高拥有硕士学历和高级职称教师的比例方面,却并未发挥实质性作用。主城区和非主城区的子样本回归结果亦表明,这一政策在消弭区域间、校际间师资差距,实现高水平师资均衡方面,较之政策目标仍有一定距离。因此,应进一步强化内涵式发展的集团化办学理念,优化集团内部师资培养与交流机制,积极探索新型集团化办学治理体系,以更好地通过集团化办学促进师资均衡。

  关 键 词:基础教育集团化办学;师资均衡;双重差分;倾向得分匹配

  标题注释:国家社会科学基金“十三五”规划2016年度教育学重点课题“义务教育学校办学标准化建设研究”(AHA160006)系列成果之一;本文同时受“江苏高校优势学科建设工程资助项目”(PDPA)资助。

  中图分类号:G40 文献标识码:A doi:10.3969/j.issn.1005-2232.2019.03.006

  尽管大力推进基础教育集团化办学政策已成为各地方政府的共同选择,但直到目前为止,人们对于这一政策的实施效果并未达成统一认识。尤其在社会高度关注的一些关键性问题上——如基础教育集团化办学是否促进了校际间的师资均等,既有研究并未提供出严谨的证据。本研究针对于此,通过一个准实验设计利用南京市小学校级数据,分析了集团化办学政策在师资均衡方面的政策效果,力图为集团化办学政策的完善和改进提供科学证据。

  一、政策概述与研究设计

  (一)南京市集团化办学政策概述

  2007年底,南京市鼓楼区四所小学组建了琅琊路小学教育集团,这是南京市第一个基础教育集团,也标志着南京市的基础教育集团化办学的试点工作拉开了序幕。根据我们的调研,在试点阶段,集团化办学的改革重点在于试点学校组织结构和管理方式变革方面,师资交流及通过师资交流促进校级均衡方面并无实质性的措施出台,集团化办学也没有成为市级层面的政策举措。此时的集团化办学基本还处于以规模扩张为主要特征的外延式增长阶段。

  2010年后,南京市基础教育集团化办学进入了实质性推进阶段。在参加集团化办学学校数量逐步增加的同时,各区开始颁布教育集团内部师资交流的政策文件。如鼓楼区开始规定,集团化办学的领头学校每年至少派出10%的名师进行交流;各教育集团亦以提升教师专业技能和水平为目标,开展了形式多样的教师交流和培训活动。[1]促进集团内部师资均衡,使优质教育资源惠及更多受教育者,成为集团化办学的主要目标之一。但在这一阶段,南京市级层面的政策还未明确将集团化办学作为促进义务教育师资均衡的主要手段。在2011年发布的《南京市教育事业发展“十二五”规划》中,仅提出“鼓励高中阶段建立以优质教育资源为核心的教育集团”,并未明确主张义务教育阶段的集团化办学。[2]

  2013年,南京市教育局颁布《关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动的指导意见》,要求各区可结合本地区实际,用诸如“帮扶交流”“集团交流”以及“城乡交流”等手段来推动教师流动,明确提出了通过集团化办学推进师资均衡的政策举措。[3]在这一阶段,各区也加大了政策推进力度,对教育集团内部的师资交流工作进行了规范和引导。在相关政策推动之下,南京市的基础教育集团化办学进入了快速发展阶段,相关集团内师资交流的政策也逐步落地并呈现成效。通过集团化办学扩散优质教育资源,成为全市范围内基础教育改革的重要政策举措。2016年11月,南京市发布了《南京市“十三五”教育发展规划》,进一步明确提出“到2020年,采取名校兼并弱校、名校与弱校联合举办分校、名校托管弱校、集团化办学等方式,实现全市优质教育资源全覆盖”的工作任务。[4]

  通过对南京市集团化办学政策简单回顾,我们可以发现,基础教育集团化办学政策的实施可以被认为是一个外生性变量,而其实施过程则可以被视为一个“准实验”,这就为使用双重差分法分析其政策实施效果提供了可能性。

  (二)研究设计

  在社会科学研究过程中,如何有效控制政策实施过程中的内生性问题,客观度量一项政策的实施效果进而对其因果关系进行检验,是一件比较困难的事情。20世纪70年代末,Ashenfelter借鉴自然科学的自然实验思路,将双重差分法(DID)引入到经济学分析中,从而为解决这类问题提供了有效的工具。[5]自20世纪80年代以来,这一方法日益被社会科学研究者重视,在诸多领域中得到了广泛的应用。这一研究方法的基本思路为,通过设定实验组和对照组,来考察外生变量(多为政策实施)带来的实施组和对照组的变化,同时比照外生变量产生前实施组和对照组的差异,以此来分析解释变量(政策变量)对被解释变量(研究对象)的影响。简言之即通过两个组别在实验前后的均值差异来反映政策效果。

   

  本文考察的是基础教育集团化办学政策对校际间师资均衡的影响。截至2016年,在本研究所搜集的数据中,包括南京市202所小学,其中有58所学校已实施了集团化办学政策。这就为本研究提供了一个较好的准自然实验数据条件。考虑到这些学校在成为集团化办学学校过程中存在时间先后上的差异,因此我们参考刘瑞明等、[6]梁超[7]的处理方法,将实验组在实施前取值为0,实施后取值为1,设定双向固定效应模型:

   

  需要特别注意的是,有效的DID研究必须满足随机性假设(即通过随机化排除无法控制因素的影响)和同质性假设(即实验组和对照组除政策冲击不同外,其他方面应达到相似或相等的变化程度)。在现实生活中,这样的要求往往难以满足。当无法保证实验组和对照组存在共同趋势时,DID方法的估计结果将无法保证准确。针对于此,本研究参考Heckman等人提出的基于匹配估计量的PSM-DID方法来检验和解决这一问题。[8,9]首先,运用倾向评分匹配法(PSM)把样本多维信息综合成一个倾向得分值,通过实验组和对照组倾向得分值进行匹配,即在参照组找到一个样本,其可观测变量与实验组中的某一个样本尽可能相似,即。[10,11]其次,运用核匹配等方法,通过Logit回归估计控制变量的倾向得分,计算每一个样本i所对应与之相匹配的j在政策实施前后的变化并与之比较,便可算得平均处理效应,亦即政策效果。

  二、变量与数据

  本研究的主要被解释变量为师资均衡指标。选取的被解释变量包括衡量师资数量方面的师生比(teacherstu)、专任教师占比(teacherteach)衡量师资质量方面的研究生学历教师比例(master)、本科生学历教师比例(undergradua)、中学高级职称教师比例(middteach)和小学高级职称教师比例(elementeach)。

  本文的解释变量为集团化办学政策(policy_sy),根据(2)式,用分组变量和时间变量的交互项表示。为提高分析精度,更好地描述政策实施的效应,本文将学校背景和所在区域的社会经济条件设为控制变量,包括学校规模(size)、学校所在区域(zone)、学校类型(experi)、学校所在区域人口密度(density)、学校所在区域人均GDP(pergdp)、学校所在区域面积(area)以及学校所在区域人均财政收入(perevenue)。

  本文的数据来源为历年《南京市教育事业统计资料》。考虑到南京市的基础教育集团化办学虽自2007年开始试点,但直到2010年后才将集团内的师资均衡作为政策议题予以实施,为更为精确地考察本文的研究主题,本研究选取2009-2015年的数据进行分析。①

  三、实证结果与讨论

  (一)集团化办学政策对师资均衡影响的初步检验

  根据上文所述的思路及所选变量,使用stata14进行回归分析,结果表明,集团化办学政策的实施对专任教师占比、拥有小学高级职称教师的比例具有显著的正向效应,分别使前者提高了3.698%,②后者提高了9.212%。但对师生比、拥有硕士学历教师的比例、拥有本科学历教师的比例以及拥有中学高级职称教师的比例这几个指标却没有显著影响。这意味着,集团化办学政策,在一定程度上改善了师资队伍的结构,提高了教师队伍中专任教师和拥有中级职称教师的比例。但对于增加教师的供给数量(师生比)、提高教师的学历层次以及进一步提升教师的专业发展水平(中学高级职称比例)的效果却并不明显。我们在调研过程中发现,集团化办学往往伴随着学校规模的快速扩张,师资补充数量难以跟上学生数量的增长;而在学校补充的师资中,除应届毕业生外,有相当部分的外调教师都是有着一定工作经历的成熟教师,这些教师虽工作经验丰富,但往往学历和职称层次不高。本研究的回归结果,在一定程度上验证了这一情况。

  (二)基于PSM-DID的政策效应稳健性检验

  集团化办学政策作为一个准自然实验来研究教育政策的实施效应时,必须满足控制组和实验组存在着共同时间趋势这一前提假设。经过平行趋势检验,我们发现年份虚拟变量和处理变量的交互项结果显著,说明并不能拒绝非平行趋势的假设。针对于此,本研究采取PSM-DID,以克服控制组与实验组的变动趋势所存在的系统性差异,提高分析精度。

  首先,进行Logit回归,回归结果显示各变量对处理变量有着较强的解释力。

  其次,根据倾向得分匹配的结果,对实验组和控制组的各样本进行一一匹配,并检验是否无显著偏差。匹配后所有变量的偏差值均小于10%,说明匹配后变量在实验组和控制组中均衡分布。同时,所有变量的P值大于10%,表明接受原假设,匹配后的实验组与控制组已不存在显著差异,实验组和控制组的倾向得分匹配通过了平衡性检验,且匹配效果较好,说明两组样本满足统计意义上的同质性要求,采用PSM-DID的方法是适合的。

  最后,在以上匹配结果的基础上,进行DID分析,以获取更为稳健的政策效果分析。由回归结果可看出,经过倾向匹配后的DID结果相比之前更加显著。政策的实施对师生比有显著的负面效应,导致师生比在政策实施后下降了0.928%,说明师资的充足程度在实施了集团化办学政策之后有所下降。专任教师占比方面,政策影响为正但并不显著。在教师质量方面,研究生学历教师占比(不显著)、本科生学历教师占比和具有小学高级职称教师占比的回归系数都为正,但拥有中学高级职称教师占比的回归系数为负,且在0.05水平上显著。这里的回归结果,和前述结果略有差异,拥有本科学历教师占比的回归结果由不显著的负向影响变为显著的正向影响。但我们认为,这一结果并不影响我们的判断,即集团化办学政策对师资均衡的影响,降低了师资充足配置的水平,虽对师资质量的提升起到了一定作用,使拥有本科学历和中级职称教师的比例有所上升,但对于更高层次教师质量的改善却作用不显著甚至降低了高级职称教师的占比。

  (三)子样本回归分析

  我们在调研过程中发现了集团化办学的学校规模扩张效应,且在以上的实证分析中得到了进一步的验证。在现实当中,集团化办学的规模扩张往往表现在核心校向薄弱地区、薄弱学校的扩张。这一方面,由于集团化办学本身存在着以强带弱的政策导向,另一方面,正如很多学者所讨论的那样,在集团化办学过程中的规模扩张还有着更为复杂的动机。比如,为了带动非主城区的房地产价格,相关利益相关者往往通过集团化办学的形式,借名校的“壳资源”来抬高地产价格。[12]如果这样的机制的确存在,那么集团化办学在主城区和非主城区就应该存在不同的师资均衡效应,我们谨慎推测,集团化办学虽然主要由主城区的优质学校发起,但在非主城区的师资均衡方面,或存在着更为显著的效果。

  为更为精细地刻画这样的机制,我们拟从学校区位的角度,对这一政策效应进一步的考察。基于此,我们将样本分为主城区和非主城区两个子样本。其中,当学校区域特征zone的取值为0时,代表该样本属于非主城区学校;取值为1时代表该学校位于主城区。在此基础上分别考察政策实施在不同子样本中的效应。经检验,两个子样本均不符合同质性假设,故采用PSM-DID进行分析。

  主城区子样本的PSM-DID分析结果显示,对于主城区学校而言,集团化办学政策对拥有本科学历教师的比例有积极作用,使其提升了7.063%;对师生比仍为负向效应,使主城区学校的师生比下降了1.192%;对于其他方面的政策效应不显著。因此,在对主城区学校的子样本考察中,我们可以发现,集团化办学政策对于主城区教师质量提升的作用主要体现在,增加了拥有本科学历教师的占比,在教师数量方面影响与整体样本类似,同为负面影响。这进一步佐证了上文中我们的推断,即集团化办学所带来的学校规模扩张,带来了一定程度上的师资供给短缺。

  非主城区样本的PSM-DID分析结果显示,集团化办学政策导致非主城区的师生比下降了0.477%,但在专任教师占比上,非主城区的政策效果要优于主城区,在集团化办学政策的影响下,非主城区的专任教师占比提升了2.620%。而在教师质量方面,集团化办学政策使小学高级教师占比提高了18.946%,说明非主城区学校在实施政策后补充了更多的成熟教师。在更高水平教师的配置上,集团化办学政策对于拥有研究生学历教师占比的影响不够显著,却使具有中学高级职称的教师比例下降了1.576%,同时也使拥有本科学历教师的占比下降了10.748%。根据这样的分析结果,我们进一步推断,集团化办学政策对非主城区师资的影响比对主城区更为显著,这种影响主要体现在增加了专任教师的占比,补充了大量具有中级职称的教师。但在师资质量方面,这一政策却导致拥有本科学历和高级职称的教师比例的下降。我们在调研过程中了解到,非主城区学校在获得新教师时往往处于劣势地位,已具备本科学历的新教师更多地被配置到了主城区学校。进入非主城区的教师往往是通过外校调入,有相当部分此类教师的学历层次并未达到本科学历。我们推断,集团化办学政策在扩大办学规模上发挥了一定作用,但在促进区域教育资源均衡,改善薄弱地区师资队伍质量,实现高水平师资均衡方面的效果仍有待提升。

  四、结论与政策建议

  本文利用南京市小学的校级数据,采用PSM-DID方法对集团化办学政策在促进师资均衡方面的效果进行了评价。研究结果表明,集团化办学政策的推行导致了师生比出现一定程度的下降,在教师数量方面并未使师资供给更加充足;在师资队伍质量方面,集团化办学虽提高了具有中级职称教师的占比,但在高水平师资均衡方面,尤其是提高拥有硕士学历和高级职称教师的比例方面,却并未发挥实质性作用。主城区和非主城区的子样本回归结果亦表明,这一政策在消弭区域间、校际间师资差距,实现高水平师资均衡方面,较之政策目标仍有一定距离。本文研究结论的政策含义如下:

  第一,强化内涵式发展的集团化办学理念。优质教育资源在学校规模快速扩张的过程中被稀释,是当前人们对集团化办学最为担忧的问题之一。有研究者认为,无节制的名校规模扩张所打造的“巨型学校”,不但稀释了优质教育资源,还会带来教育生态恶化、组织管理成本激增和较大的债务风险等问题。[13]本研究从师资均衡的角度,部分验证了这样的担忧。在集团化背景下,优质学校的办学规模虽然通过各种形式得以扩张,但师资队伍的建设却并未完全顺应这样高速的扩张。这就要求我们在今后的集团化办学过程中,应协调好规模扩张和质量提升之间的关系,以内涵式发展作为集团化办学的核心理念,控制学校办学规模的上限,坚决落实小班额教学,配足配好师资,确保集团化办学的质量。

  第二,优化集团内部师资培养与交流机制。目前,各地在实施集团化办学的过程中,大多都出台了集团内部师资培训与交流的相关政策。一般性的做法是规定在集团或区域内部,按一定比例进行校际间的师资交流;或采取对口支援、师徒结对、专题培训等集团内的师资培养培训措施,来推动师资质量的提高。但就实施效果而言,这类政策往往存在着教师流动方向单一、覆盖面窄、政策工具单调、配套政策不完善、刚性过强等问题。[14]因此,进一步优化集团内部师资培养与交流机制,便成为使集团化办学更好发挥促进师资均衡功能的关键所在。在这一过程中,一个关键性的问题是,如何使教师的流动由外力强制推动变为教师自身专业发展的需要。[15]这就要求,转变集团内部师资交流制度的设计思路,从简单依赖利益刺激到重视价值层面的引导,强化交流政策的宣传力度,加大对交流教师的培训力度,让教师充分认识到交流工作对自身专业发展的意义和价值;进一步细化教师交流的保障措施,在确保诸如交通、住房、津补贴等待遇落实到位的同时,大力推进教师专业发展资源平台的建设,使进入薄弱学校的教师,依然能得到充足而有效的专业支持与指导,更好地实现自身的价值;强化对集团内交流教师教学能力与业绩表现的考核,使交流工作本身成为教师专业发展的动力与源泉。通过这些举措,解除学校和教师在师资交流方面的顾虑,激发教师自主流动的积极性,促进师资均衡。

  第三,积极探索新型集团化办学治理体系。作为义务教育均衡政策重要组成部分的集团化办学政策,在实施过程中应在教育治理体系改革的框架内进行。以师资均衡为例,这样的探索意味着,政府应给予教育集团在跨区调配师资、结合校情灵活制定教师成长与激励措施、教师管理组织机构变革等方面更多的办学自主权,以便充分发挥教育集团在资源整合与调配方面的优势,实现教师资源的优化配置;合理发挥政府的统筹职能,变革公立学校“单位人”的人事管理模式,建立更为灵活的教师调配、晋升与交流体制,打破教师在集团内部流动的壁垒,使之真正成为“系统人”;教育集团也应积极探索与集团化办学相适应的组织人事管理模式,通过组织结构与管理制度的调整,为教师在集团内部流动与均衡配置创造良好的制度和组织环境。

  注释:

  ①之所以选取2009-2015年的数据而非最新的数据,其原因是:一是本文的主要目的,是对集团化办学对师资均等政策效应进行评估,所选取的数据范围应能够反映出政策出台至发展成熟的一个变化过程。由于南京市集团化办学在2010年前后全面铺开后,政策基本稳定,未有大的变化,因此本文所选时段的数据完全可以反映集团化办学政策的影响。二是由于2015年之后,统计口径发生了一些变化,前后数据难以进行匹配。因此基于合理性及可操作性等方面的考虑,本文选取了2009-2015年的数据进行研究。

  ②估计结果中因变量的单位都是%。

  参考文献:

  [1]李萍,蒋宝华.江苏省南京市琅琊路小学教育集团实践集团化办学新范式—走出“舒适地带”,建构质量共同体[N].中国教育报,2017-12-20(5).

  [2]南京市发展和改革委员会,南京市教育局.南京市教育事业发展“十二五”规划(宁教规划[2011]38号)[Z].2011-06-29.

  [3]南京市教育局.关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动的指导意见(宁教规范[2013]3号)[Z].2013-04-08.

  [4]南京市人民政府.南京市“十三五”教育发展规划(宁政发[2016]155号)[Z].2016-11-07.

  [5]Ashenfelter Orley C..Estimating the Effect of Training Programs on Earnings[J].Review of Economics and Statistics,1978,60(1):47-57.

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  [7]梁超.撤点并校、基础教育供给和农村人力资本[J].财经问题研究,2017(3):82-90.

  [8]Heckman,J.J.,H.Ichimura and P.E.Todd.Matching as an Economic Evaluation Estimator:Evidence from Evaluating a Job Training Program[J].Review of Economic Studies,1997,64(4):604-654.

  [9]Heckman,J.J.,H.Ichimura and P.E.Todd.Matching as an Econometric Evaluation Estimator[J].Review of Economic Studies,1998,65(2):261-294.

  [10]Rosenbaum,P.R.,& D.B.Rubin.The Central Role of the Propensity Score in Observational Studies for Causal Effects[J].Biometrika,1983,70(1):44-45.

  [11]Rosenbaum,P.R.,& D.B.Rubin.Constructing a Control Group Using Multivariate Matched Sampling Methods that Incorporate the Propensity Score[J].American Statistician,1985,39(1):33-38.

  [12]姚继军.中国经济发展战略的转型与教育的均衡发展[M].北京:北京师范大学出版社,2012:128-132.

  [13]张新平.巨型学校的成因、问题与治理[J].教育发展研究,2017(1A):5-11.

  [14]史亚娟.中小学教师流动存在的问题及其改进对策—基于教师管理制度的视角[J].教育研究,2014(9):90-95.

作者简介

姓名:李多慧 姚继军 工作单位:南京师范大学教育科学学院

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