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多元主体参与下的学区治理困境与突破:一个案例的研究
2020年11月09日 11:20 来源:《教育学报》2019年第3期 作者:黄传慧 鲍传友 叶铖垒 字号
2020年11月09日 11:20
来源:《教育学报》2019年第3期 作者:黄传慧 鲍传友 叶铖垒
关键词:义务教育;学区制;多元主体参与;教育治理;多元共治

内容摘要:完善学区制管理,有必要进一步明确学区定位,充分发挥学区的协商功能;优化学区委员会构成,促进参与主体的平等对话;完善学区治理机制,使学区成为落实“管办评”分而有合的平台;发挥新型治理工具的作用,力求治理手段多样化;重视学校参与,提高教育资源统筹使用效率。

关键词:义务教育;学区制;多元主体参与;教育治理;多元共治

作者简介:

  作者简介:黄传慧(1981- ),女,山东人,北京师范大学教育学部博士研究生,主要从事教育法学、教育管理与政策研究,北京 100875;鲍传友(1971- ),男,安徽人,北京师范大学教育学部副教授,主要从事教育管理与政策、教育规划和学校改进研究,E-mail:bcyfirst@sina.com,北京 100875;叶铖垒(1992- ),男,福建人,北京师范大学教育学部硕士研究生,主要从事教育管理与政策研究,北京 100875

  内容提要:多元主体参与是现代治理理论的应有之意,也是实现善治的根本途径。学区制改革的初衷就是探索一种介于区域教育治理与学校治理之间的新型教育治理体制和模式,以实现多元主体参与共治。从北京市D区学区制改革的案例来看,虽然学区制改革在解决择校问题和资源统筹整合方面取得了一定实效,但是由于学区定位不明确、学区内部结构关系没有理顺等导致学区治理陷入困境。事务庞杂使学区偏离了设置的初衷,形式多元下的主体不平等制约了参与的有效性,一厢情愿的资源共享难以提高资源的整合和使用效率,根深蒂固的“单位”观念和体制惯性消解了学区认同。完善学区制管理,有必要进一步明确学区定位,充分发挥学区的协商功能;优化学区委员会构成,促进参与主体的平等对话;完善学区治理机制,使学区成为落实“管办评”分而有合的平台;发挥新型治理工具的作用,力求治理手段多样化;重视学校参与,提高教育资源统筹使用效率。

  关 键 词:义务教育;学区制;多元主体参与;教育治理;多元共治

  标题注释:本文系国家社会科学基金“十二五”规划2014年度教育学一般课题“中国地方政府教育治理结构与机制研究”(课题批准号:BFA140045)和北京市教育科学“十三五”规划2018年重点课题“基于管办评分离的学区治理结构和机制研究”(课题批准号:BACA18041)的部分研究成果。

  中图分类号:G47 文献标识码:A 文章编号:1673-1298(2019)03-0104-09

  DOI:10.14082/j.cnki.1673-1298.2019.03.012

  教育治理是治理理论在教育管理领域的应用,它的优越性就在于多元主体的民主参与;在充分调动利益相关者积极性的基础上,通过政府、市场、公民社会共同参与教育公共事务管理,并承担相应责任,实现教育公共利益的最大化;其中,治理权力多中心化、治理主体多元化和治理结构的扁平化是实现教育公共利益最大化的重要机制。

  作为教育管理方式的创新,学区制改革为学校、学生和家长及其他教育组织提供了一个平等交流、合作治理的平台。同时,作为中国当前义务教育治理改革的重要途径,学区制改革理应体现多元参与的现代治理理念和公民社会精神。因此,考察学区治理中多元主体参与的状态、方式及其制约因素,对于清晰认识学区管理的实质和功能,进一步完善学区制具有非常重要的意义。

  一、北京市D区学区制改革:定位、功能与运行机制

  D区是北京市的一个人口大区,其经济发展和教育发展水平均处于北京市各区县的前列,但是,由于其独特的地理位置,D区中心城区和山区的教育发展差距比较大,所以“择校问题”“学区房问题”一直是该区的热点和难点。随着义务教育发展水平和人们对优质教育资源需求的不断提高,原有的管理模式难以适应该区义务教育高位均衡发展的需求。因此,为了进一步推动D区义务教育阶段优质、均衡发展,D区区委、区政府通过近十轮的论证、征求意见和审议,于2015年启动了学区制改革。

  (一)学区定位及划分原则

  根据D区教委发布的正式文件,此举是贯彻党的十八届三中全会提出“试行学区制”要求的重要举措,是落实教育部《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》中提出“试行学区化办学”意见的有效抓手,既体现了国家加快推进教育治理体系和治理现代化的内在要求,又体现了创新教育管理方式的重要改革尝试。

  按照D区教委主任的说法:“D区的学区制,成为一种介于区域教育治理与学校治理之间的一种新型教育治理体制,学区地域内各界人士探索本区域统筹规划、资源共享融通、协商共治、教育优质均衡发展的新型治理模式。从纵向上看,D区学区制强调在学区内建立终身教育体系,努力探索从学前、小学、初中到高中和职业教育等教育链条的连贯性,完善公民教育现代化体系;从横向上看,学区制注重‘优质均衡’与‘特色发展’,强调学区内各中小学及驻区单位各级各类资源共建共享,盘活资源存量,打破资源壁垒,优化资源配置,帮扶带动薄弱校,强化优质校特色建设,实现学校共同发展和学区整体提升。”[1]

  学区的划分兼顾科学和合理两大因素,在充分考虑D区的地理位置、地域特点的基础上,根据一定的行政区划,按照地理位置相对集中、办学水平大致均衡的原则,将D区内中小学及相关教育资源单位结合成片,划分为若干个组团,作为规划教育事业、调配资源、方便教学的教育治理单元。学区划分主要遵循以下五个原则,一是与街镇行政区划界限重合,二是学区间规模大致相当,三是按照最新的布局调整情况划分,四是年级部制校区与本校所在学区一致,五是校数依据独立法人资格计算。根据改革方案要求,D区以现有的小学学区为基础,依据29个街镇行政区划界限,将118所小学、78所中学划分为17个学区。[1]

  (二)学区机构设置与职能

  学区下设“学区委员会”和“学区管理中心”两个机构。“学区委员会”是议事机构,成员由主任委员和委员组成,主任委员由街道主要负责人或分管领导担任,委员由社会知名人士、中小学校长、家长代表及相关资源单位代表担任,学区委员会定期召开联席会议,协商讨论学区重要改革事项。“学区管理中心”是常规管理机构,是隶属于D区教育行政部门的独立法人机构,由学区管理中心主任担任法人。学区管理中心是学区委员会的秘书处,受学区委员会的指导,是教育行政部门、学校和社区之间的重要枢纽。学区管理中心下面又设置了发展规划部、教育教学部和资源统筹部三个部门。管理部门的结构关系和职能具体见图1和表1。

  

图1 学区管理的组织架构

  (三)学区运行机制

  经过三年多的探索,D区的学区制运行逐渐形成了一套较为规范的管理、决策和协商机制,概括起来主要有以下三点。

  1.按章行事。每个学区都制订了《学区管理章程》,明确了学区委员会的组织与成员,学区委员会的职责、运行、委员权利和义务等事项。

  2.例会议事。《学区管理章程》规定,学区委员会实行学期例会制,一般每月一次会议。例会主要内容包括研究学区委员会学期工作计划、总结阶段工作、定期听取学区管理中心和相关学校工作汇报、听取委员会成员对学区教育发展的意见和建议等。

  3.资源共享。每个学区都编制了《学区资源共享手册》,启动了学区教育资源共享平台。以D区Z学区的《资源共享手册》为例,该学区教育资源共享平台首批共上线219个资源,包含46个场馆资源、58个人力资源、43个课程资源、68个在线资源、4个定制资源。借助这个平台,注册成员可以实现在线浏览、精准查询、快捷预约、在线播放、应用成果记录、智能辅助决策等功能。

  二、剪不断,理还乱:学区治理的困境

  推行学区制改革以来,D区的各个学区通过建设资源共享平台,整合优化了区域内的教育资源,在一定程度上密切了学校与社区、学校与学校之间的关系,在促进义务教育均衡发展、缓解择校问题上发挥了一定的积极作用。2018年,D区幼升小就近入学比例提升至98%,比学区改革前提高了5个百分点;小升初就近入学比例提升至97%,比学区改革前提高了7个百分点。[2]改革成果较为明显,但是,作为一项改革实验,学区制在取得一些成效的同时,也遭遇了一些不可避免的困境。

  (一)事务庞杂使学区偏离了设置的初衷

  按照D区学区制改革的初衷,其目的在于探索建立一种介于区域教育治理与学校治理之间的新型教育治理体制,学区地域内各界人士探索本区域统筹规划、资源共享融通、协商共治、教育优质均衡发展的新型治理模式。由此可见,学区应该对本学区内的教育事务享有重要的决策权,其主要职能应该是推进民主参与、协商、讨论和决定学区内重大教育事务,促进学区内教育资源的整合和共享。但是,实际上学区目前承担的事务过于庞杂,且与其职能定位严重错位,这一点可以从该区的Z学区管理中心2017-2018学年来的工作简报统计中清晰地看出来。

  从统计情况来看,学区的工作几乎无所不包,其中党建工作次数最多,其次是组织教师专业发展的相关活动,然后是组织安全相关工作,这些活动虽然很重要,但并不是学区成立的初衷,本应该承担的民主议事和资源统筹等重要职能被虚化了。同时,由于在区教委和学校之间构造了一个新的层级,给基层学校增加了沟通上的困扰,也制约了管理的效率。正如多数学校所反映的那样,“有时候一件事情不知道是先汇报学区还是先汇报教委,还是同时汇报,要来来回回好几次才能够搞明白程序。”

  那么,为何学区管理中心要承担这么多本不该属于其职能范围的工作呢?由于学区管理中心直接受上级教育行政部门也就是D区教委的领导,他们多数情况下都是执行上级的工作指令,很少能自主开展工作。正如他们在学区建设年度工作总结时所说的那样,“初步形成了‘区级—学区—学校’三级联动机制,确保上级教育决策有效落地。”显然,“确保上级决策落地”已经成了学区在实践中的真实定位,学区管理中心作为“学区助手,学校帮手”的双重角色定位已经失去了平衡。由此可见,长期形成的自上而下的教育行政管理逻辑并没有因为学区的建立而有实质性突破。由于决策和指令通常由教育行政部门做出,而非多元主体通过学区委员会以契约和协商的方式来表达,所以在政策执行过程中难免带有强制性色彩,从而在很大程度上影响了多元主体参与学区事务的积极性和对学区改革的期待。

  (二)形式多元下的主体不平等制约了参与的有效性

  学区委员会作为学区的议事机构,是具有更大开放性和包容性的区域教育治理机构,对区域内义务教育改革、发展、稳定等重大事项进行咨询和协商。根据学区委员会章程,学区委员会由社区街道办事处、中小学校长、驻区相关单位代表、中小学家长代表组成。从类型来看,各个学区委员会基本上都能够做到“多元”,但是从委员会构成比例来看,各“主体”就很不平衡了。以Z学区为例,委员会成员主要有街道领导,学区内科研院所、中小学校、社会经济单位、卫生、医疗、公安等机关以及家长代表。在全部的42名委员中,仅有两名家长代表,没有1名教师代表。街道办事处、公立中小学校、驻区事业单位,这些机构本质上都属于政府机构或其附属单位,所以,带有行政身份的人员占了学区委员会的大多数。因而,在某种程度上说,学区委员会已经成为教育行政机构的派出和附属机构,偏离了学区作为多元主体利益表达和协商共治机制的目标,从而导致各个利益主体的话语权严重不平等,使得多元主体参与依然停留在形式和理想的层面上。

  从对D区几个学区的调研和学区工作简报的情况来看,学区委员会的议事职能并未充分发挥,由于各委员之间平时沟通少,彼此不熟悉,在有上级领导出席的正式例会上,委员们更倾向于保持谨慎低调。从委员会讨论的议题来看,多是入学政策解读、学区工作汇报、学区大型社会教育活动(比如科技文化节等)讨论、参观学校院所、体验教育活动等,较少涉及教育难点热点问题。一方面,这些活动并非是委员们发起的;另一方面,也与他们自身关切的重大热点教育问题相去甚远,导致委员们参与的积极性不高,有的委员甚至会以工作忙为由请假或者找人代为参加学区委员会的例会。

  (三)一厢情愿的资源共享难以提高资源的整合和使用效率

  学区制改革的基本出发点是整合区域教育资源,打破区域内资源壁垒,包括校际之间、学校与社区之间、学校与驻区单位之间,等等。通过区域内教育资源的重组整合、融通与共享,有效缩小校际之间的教育资源差距,整体提升学区内教育质量,达到均衡发展的目的。目前,各学区都已经完成了学区内资源共享平台的构建,不仅有内容丰富的资源共享手册,还搭建了资源共享的网络平台。然而,资源共享网络平台自开放以来,并没有受到学区内各学校的重视,资源使用频率不高。主要原因在于学区在资源整合过程中没有征求学校的意见,不清楚每所学校实际的具体需求,对于教育资源的统筹整合工作更多是自上而下,甚至是一厢情愿的。

  (四)根深蒂固的“单位”观念和体制惯性消解了学区认同

  学区既然不是一级教育行政机构,它的管理功能发挥就不是依靠行政权威,而在很大程度上是依靠学区内部的相互认同。尽管学区制改革已经推行了三年多,但是多数学校对于学区的认识仍然停留在一个非常浅的层次上,除了认为在“划片入学”这个问题上学区的作用比较明显以外,学区的其他管理工作并没有给学校带来实质性的影响,那种共同发展、共商共享的概念还远未形成;有时候,学校甚至对学区管理还保持一种距离。一是,学校之间的自我观念非常牢固,资源稀缺状态下的竞争导致各所学校很难自愿地把优质资源拿出来共享。如同一位校长所说的那样,区内教育质量评估仍然是以学校为单位的,所以,先经营好自己的学校仍然是最关键的。二是,学校所有的日常管理事务仍然对接区教委的相关业务部门,学区分配的工作与教委分配的工作很多是重复的。这样,不仅学区管理的价值没有充分体现出来,而且给学校增加了许多不必要的管理事务和管理环节,也就是说,学区有向“小教委”演变的趋势,而这也正是各方所担忧的。

  三、超越行政范式,走向学区的多元共治

  (一)明确学区定位,充分发挥学区的协商功能

  我国的学区性质与美国和法国的学区性质是不同的,美法的学区具有相当大的自主权,属于一级教育行政机构,学区与地方政府之间不存在隶属关系,财政单列,学区内部决策与执行相对分离。[3]而我国的学区从一开始的定位就是一种介于教育行政机构和学校之间、教育行政机构和社区之间的协商机构,主要是防止行政化,不是简单地变成执行教育行政机构的命令,不能自上而下地开展工作,更多的是独立平行地展开协商治理活动。但是要使“协商”不至于变成“议而不决”,同样需要政府赋予学区以一定的自主权和决策权,保障其能够在规定的权限内实现自主治理。一是让学区管理中心真正成为学区委员会的秘书处,而非教育行政部门的又一管理层级,从而优化学区内部组织的权力关系和发展生态。只有学区自主自治了,才会吸引社会各界人士的关注和参与,从而真正成为政府、社会和学校合作协商、共同治理的教育平台。二是减少政府对学校事务的直接干预,把能够放下去的权力放给学区,让学区委员会在学校治理上发挥功能,不至于对于学校来说是一个可有可无的,甚至是造成负担的组织机构。

  (二)优化学区委员会构成,促进参与主体的平等对话

  从职能定位上来看,学区委员会是学区的最高决策机构,也是体现现代治理理念,促进多主体参与教育事务的最重要的平台。学区委员会能不能代表并协调各方利益从而做出最科学公正的决策主要是看学区委员的产生过程和人员结构。

  以Z学区委员会为例,在组建过程中,一方面没有清晰的委员选任程序,虽然文件上有要求,但在具体落实中基本上是以学区管理中心的邀请为主;另一方面,行政和事业单位的领导占据了60%以上的比例,一般的社区成员、教师以及其他非政府组织或者企业单位所占的比例极小。在访谈中,一位学区管理中心的工作人员说道:“学区委员的选取和构成主要考虑是否有利于教育资源的统筹和整合,很少考虑其与义务教育的相关性和利益诉求。”在这种情况下,学区委员会的成员更多时候只是“听事”“议事”而非“决事”,致使多元主体参与教育治理有名无实。

  “一般而言,参与学区治理的主体范围越广,多元主体的话语权越充分,学区治理的民主化程度就越高”[4],做出的决策也更科学更公正,也更容易执行。因此,在落实学区治理主体多元化方面,学区委员会应当更加开放、包容,纳入更多利益相关者,如家长团体代表、教师团体代表、学生团体代表等,并且保障其有充分的话语表达权,以此来实现利益诉求的充分表达与有效整合;除了民意的表达,教育治理还需要民智的汇聚,比如高校智囊研究团队提供专业咨询,再如第三方评估机构提供学区发展评估等;除此之外,还应纳入市场这一活跃力量,让市场为学校办学提供有益的补充,比如教育培训机构提供教育外包服务等;还可以吸纳新闻媒体代表,进一步扩大学区的社会影响并保障社会的知情权和监督权。

  “不同主体所发挥的作用是有其独特价值的,而且是不可相互替代的。利益相关者的多种利益表达、社会组织专业化的智力支持、学校的自治、政府的主导,对于教育治理都有其独特贡献,而且在功能上是互补的。”[5]而当真正多元的主体参与到学区委员会之中,并且都能够积极主动基于自己的切身利益发表意见,或者基于自己的专长有所贡献,学区委员会才能充分发挥在区域教育治理上的应有职能。

  (三)完善学区治理机制,使学区成为落实“管办评”分而有合的平台

  教育行政部门作为国家教育权力和利益的代表,作为学区改革的设计者和主导者,在治理过程中应不断调整权力范围和行使方式,充分发挥宏观指导与服务职能,通过学区管理中心行使好管学权,同时以学区委员会为平台,培养基层民主的主体意识和参与意识,凝聚多方力量共谋学区发展。学区要充分发挥“议事”和“决事”的功能,把学校自主办学的权利下放到学校,并着力构建校际和校外资源融通共享机制;更重要的是,还要建立健全学区质量监控和评价机制,通过购买服务,引入第三方评估,制订针对学区建设、课程、资源、教师、学生、信息化水平、社会参与等多方面的评价指标体系和评估办法,从而使学区成为落实“管办评”分离的平台和机制,形成三者分而有合的治理格局。

  (四)发挥新型治理工具的作用,力求治理手段多样化

  从善政走向善治,意味着多元治理主体特别是政府的专业化治理水平需要达到一定的高度,政府要综合协调使用各种治理工具,多发挥行政指导性政府治理工具的作用,采用建议、指导、指示、协商、劝诫等非强制性手段,向社会公众传递某种信息,并对社会公众的作为与不作为进行一定的引导。此外,购买社会专业的教育服务,转让一部分政府职能,让专业的人做专业的事,充分发挥信息社会中网络治理工具的效用,对于提升学区治理水平都将产生积极意义。

  (五)重视学校参与,提高教育资源统筹使用效率

  无论是划片入学解决择校问题,还是推进资源整合促进校际均衡,学校无疑是学区改革的主体,也是这场改革中最重要的利益相关者;学校的问题、学校的需求和期待,特别是学校作为参与主体的权利应该在这场改革中得到充分关注。离开了学校的积极参与和支持,学区就会被悬置成一个空壳。从D区学区的实际运行来看,在“教委—学区—学校”这一链条上,教委与学区之间的联系更为紧密,权责关系更为清晰,而在学区与学校之间的关系上,学区表现的主要是上传下达的行政功能,而协商和服务功能以及权责关系都比较模糊。所以,学区在资源统筹上很少会照顾到学校需求,导致资源整合的效果不佳。一方面,校际资源整合举步维艰;另一方面,资源共享平台的利用效率很低。因此,学区治理过程中应该意识到,学校是学区制改革的基点,教育资源整合过程中不能单向思维,更不能自上而下,重要的是如何理清学校资源存量和分布状态,清晰每所学校的资源优势和稀缺资源的需求情况,从而实现对每所学校的雪中送炭,真正体现“学区帮手、学校助手”的最初定位,唯如此,方能促进学校对学区的认同和对学区事务的热情,并最终促进校际之间的优势互补、责任分担和共同发展。

  参考文献:

  [1]陆云泉.学区制新改革:实现区域教育资源的深度整合[J].中小学管理,2016(1):8-10.

  [2]北京市海淀区教育委员会.以学区制改革为突破构建现代教育治理体系[J].北京教育(普教版),2018(4):15-16.

  [3]鲍传友,何岩.美法教育行政体制中的学区:比较与启示[J].国家教育行政学院学报,2011(6):89-95.

  [4]褚宏启,贾继娥.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊,2014(12):6-10.

作者简介

姓名:黄传慧 鲍传友 叶铖垒 工作单位:北京师范大学教育学部

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