首页 >> 教育学 >> 教育管理学
教师交流政策执行嵌入在什么关系中? ——基于天增县的田野考察
2020年10月15日 09:13 来源:《教育学术月刊》2019年第5期 作者:姜超 字号
2020年10月15日 09:13
来源:《教育学术月刊》2019年第5期 作者:姜超
关键词:教师交流;执行环境;执行过程;部门协同

内容摘要:如果想取得预期政策执行效果,还必须坚持相信教师交流政策的前提可靠性,要坚持鼓励地方行政部门基于本地实践积极探索,要坚持排除交流教师的后顾之忧,要坚持摒弃“为交流而交流”的形式主义。

关键词:教师交流;执行环境;执行过程;部门协同

作者简介:

  作者简介:姜超,男,江苏高校哲学社会科学重点研究基地盐城师范学院江苏农村教育发展研究中心副教授,教育学博士,从事农村教育原理与政策研究(江苏盐城 224002)。

  内容提要:教师交流是盘活区域教师存量的重要举措。通过对天增县的田野考察发现,教师交流政策执行嵌入在以下三大关系中:一是体现当地自然经济社会状况的执行环境中,地理跨度、经济状况和“科长治县”对教师交流产生重要影响;二是遵照一般执行环节的执行过程中,表现为决策主体多层化、落实过程浅表化和监督环节形式化;三是代表多方机构责任的执行部门间,表现为教育部门活动权的“他部门化”,政策协调面临很大挑战。如果想取得预期政策执行效果,还必须坚持相信教师交流政策的前提可靠性,要坚持鼓励地方行政部门基于本地实践积极探索,要坚持排除交流教师的后顾之忧,要坚持摒弃“为交流而交流”的形式主义。

  关 键 词:教师交流;执行环境;执行过程;部门协同

  标题注释:江苏省哲学社会科学基金项目“江苏农村教师培训政策执行效应研究”(课题编号:15JYB008)。

  中图分类号:G451.4 文献标志码:A 文章编号:1674-2311(2019)5-0054-09

  一、田野地点概况和本文资料来源

  2016年9月-12月,笔者在天增县①开展田野研究,在当地生活学习、实地考察了88天,共计收集各类同教师交流政策直接相关的文件资料526页,包括编制、人事、财务等其他部门的文件资料。实地走访了全县24所学校当中的19所。访谈了4位教育局领导、12位教育局科长(股长)、18位中小学校长和20位教师,共计整理访谈文字资料14万多字,撰写调研日志2.5万字,观察、思考心得体会3.6万字。本文资料来源于这次田野研究,主要采用质化研究方法,基于访谈和文件内容分析提炼出有关解释框架。

  二、教师交流政策执行嵌入的三种关系

  (一)嵌入在执行环境中——生态协同关系分析

  1.自然环境与教师交流——从地缘“本乡化”到“本县化”。天增县自然地理环境优美,地域范围较小,交通快捷便利,为全县教师交流沟通创造了很好的条件。主要表现在三个方面:(1)增加非正式交流。在天增县教育系统中,很多乡村教师工作在乡,居住在城,平日里遵循着“工作生活异地化”的活动轨迹。很多乡村教师除了教育局正式的交流制度安排之外,平时的非正式交往也非常频繁。(2)减少交流成本。较小的地理跨度和交通便利性,可以减少交流教师的流动成本,主要包括时间成本和经济成本。(3)缩短文化适应期。天增县教师地缘的数据显示,乡村教师队伍中只有将近27.8%的教师是来自本乡镇,其他乡村教师大多是来自县里的其他乡镇和县城。同以往乡村教师的“本乡化”相比,这是一种乡村教师的“本县化”。由于各学校距离较近、学校间沟通较多,彼此并不陌生。教师在不同学校之间交流,也会缩短适应期。

  2.经济环境与教师交流——来自工资“比较单元”的线索。在天增县的教师工资中,自从纳入绩效工资管理之后,城乡教师的基本工资已经没有差距。而且地处乡镇的学校会根据交通远近程度有区别地发放四个档次的交通补贴,分别为60元、120元、280元、300元。当地校长教师们把工资收入看得较重。同相对发达地区比较,他们对工资收入差距的“比较单元”也不相同。越是经济发达地区所使用的比较单元越大,甚至都会“忽略”自己工资的多少。越是经济欠发达地区所使用的比较单元越小,而且对工资的变化比较敏感。

  正是因为老师们都比较在乎工资,所以因为教师交流而引起的一些收入变化,他们也会比较敏感。在教师访谈的时候,有些乡村教师提到:“凭什么我们在乡村工作多年都没有补贴,他们县城教师交流过来就有补贴”,“凭什么那些被借调到教育局的老师已经不在教学岗位工作,还要拿到全县平均的基础性绩效工资,并且额外还要享受公务员的目标考核奖”等等。在这种比较过程中,教师们使用的“比较单元”越小,他们感觉自己和别人的差距越大,越觉得心理不平衡,从而产生“相对剥夺感”,进而影响自己的教育教学态度、行为和效果。

  3.行政环境与教师交流——“科长治县”的影响。在中国这种行政生态中,“处长问题”[1]非常普遍,因为处长掌握“实权”。实地考察中,笔者曾多次访谈县教育局统筹办主任和人事科科长,在同他们的交流中了解到,县域范围内也存在同“处长治国”问题类似的“科长治县”现象。有一次在统筹办的办公室同左主任共同翻阅县发改委牵头制定的全县经济社会发展“十三五”规划(送审稿),期间看到谋篇布局的时候,笔者向左主任请教:为什么天增的教育成绩属于榕大市的第一梯队,在这个规划中却只占了很小的篇幅?这其中当然有规划体例要求的缘故,但是左主任的回答非常耐人寻味。

  “我觉得是这样的哈,因为教育部门是没有实权的部门,像那些土地、税务、城建、交通等部门是握有很大实权的。所以教育只能是在县领导的讲话中提一提而已,在触及实际利益的时候,教育通常是靠后的,规划也是这样的。还有来了这么久教育局你可能也看到了吧,为什么天增的教育搞得这么好,刘局这么多年都没有得到提拔呢?所以说,这也能说明咱们这个教育没那么重要。其实,在这个县城里面,这些本土的局级干部才真正握有实权,这些局长一般都是本地人,他们非常了解这里的情况和关系,都是相互熟悉的同学、战友啊。那个你也知道呗,县领导通常都是在各个县、区轮流转的,干几年就轮换到其他地区了。这些局长才是各领域拿方案的人撒,你说是不是。”

  笔者在同人事科仲科长访谈时问道:咱们教育局在教师编制和职称结构上到底有多大权限呢?仲科长回答:

  “之前一个县委书记上任的时候,听说很多老师没有挂钩(评了职称,没有聘任,没有兑现工资),当时就把很多老师都挂上了。现在好了,那个比例搞乱了,原来挂多了,现在评上职称的就没得挂,有的老师拿到高级(职称)好几年了,都挂不上。你现在跟人家编办、人事局去说,没用的,搞不过人家嘛,人家的局长多厉害啊,是不是?有的时候县领导是可以搞点政绩,搞完政绩他就走了。后面这些局长就不管你这个了,他们才是县里真正掌握实权的人。”

  在教师交流实践中,同教师切身利益相关的编制身份、职称评聘、专项补贴、周转宿舍等等工作,都需要同县里其他政府部门打交道。教育局在开展这些工作时,如果能有县长、副县长牵头作为协调人,固然是有助于教育工作开展。如果没有县领导作为协调人、主持人,各个局长都能从他们自己部门的合理要求出发进行一番说辞。例如:编制部门根据编制政策说编制如何紧张,人事部门会说职称结构很难突破,财务部门会说全县财政收入有限,发改部门会说目前周转房纳入规划条件不具备等等。在处理跨越多个部门的工作时,哪些局长话语权更大,哪些工作在上级领导心中的排序比较靠前非常关键。倘若真如两位科长谈到的那样,教育部门“没有实权”“花钱而不挣钱”,那么教师交流工作中涉及的编制、人事关系等关键内容的权力,恰恰不在教育局。教师交流政策如何能更好地执行?

  (二)嵌入在执行体系中——过程协同关系分析

  1.决策主体多层化——责任主体到底是谁?当国家层面的教师交流政策执行到县域层面时,同政策直接对象即校长教师的距离只差一步,因为在以县为主的义务教育管理体制下,县级部门具体负责教师交流政策的执行过程。那么,当政策行走到县域范围内的时候,到底哪些人应该是教师交流政策的决策主体呢?县长、分管教育的副县长、教育局长、人力资源与社会保障局长、编办主任、教育局人事科长、基础教育科长、财务科长、校长教师、家长、学生等似乎都是教师交流政策的利益相关者,那么到底谁对决策负有主要直接责任呢?

  各主体对于整个政策效果的贡献都不可或缺,但不能说以上责任主体的作用同等重要,并且在整个责任体系中,这些责任关系有些具有前后逻辑关联。比如,如果县级领导不重视这项工作,教育局长可能就缺乏激励,科长们也会观察局长对这项工作的推进意愿和紧迫程度,从而在工作中决定自己应该对这项工作的投入程度。另外,在这个责任序列中,实际上存在两个方向上的责任影响关系:一方面,某层责任主体会对这项政策在整个横向工作中的作用进行定位;另一方面,上级责任主体也会受到下级责任主体向他传达信息的质量和水平的影响,即下级同上级沟通的质量和水平会影响上级责任主体的判断。

  调研发现真正影响教师交流政策执行效果的是教育局局长和教育局的几位科长。而县级领导和其他各职能部门只是起到签发、转发文件的作用,校长、教师、学生也较少有机会参与决策。由于教师交流工作自身的复杂性以及教育局局长的任期时限性,导致教育局局长对这项来自上级的政策也缺少压力和动力。在一种缺少激励的状态下,局长在教师交流工作安排中所表现出来的重视程度、所使用的语气等细节,都会传达到具体办事的下属,进而影响下属对这项工作的投入,并最终影响工作的落实效果。

  天增县教育局几位科长对教师交流政策初步方案形成的作用最为直接,人事科长、教师管理中心主任、基础教育科长等人具体负责起草天增县“县管校聘”实施方案,负责制定几份合同文本以及对这项工作的管理考核等工作,这些工作直接决定了天增县教师交流的总体内容和具体细节。从这个环节来看,教育局长们只是起到把握方向和签字同意的作用,校长教师们也只是政策的具体实施对象。实际这是一种“少数人的对话”,对有关利益相关者的吸纳程度还不够,这也正是很多校长抵触这个政策的一个重要原因。

  2.落实环节浅表化——交流的是“教师”还是“教师素质”?天增县教师交流也存在集团内交流、城乡教师交流、小学科走教交流等多种类型,但在实际调查中了解到,当地教师交流也存在不选择骨干教师、名校积极性不高、交流目的并非扶弱等问题。即便交流了骨干教师,骨干教师在薄弱学校也没有发挥带头和辐射作用,主要原因之一就是那个薄弱学校缺乏骨干教师才能发挥的条件。当笔者问校长“交流到你们学校的骨干教师发挥了怎样的作用?”时,校长谈了自己的看法:

  “她虽然在县中是骨干教师,但在我们这里就不一定了。我们这个学生首先和她那里就不一样,基础差很多。而且,什么样基础的学生都有,你这个教学进度不好把握。还有他们县城学校家长可以帮助孩子很多,我们这些孩子回家作业都没人管,那这个差别就很大了,是不是?再有这里的老师,哪有他们学校的老师可以研讨、培训、互相上课,有的比较,有的竞争,才有的提高啊。”

  从校长谈话中,能够明显感觉到,这位校长对骨干教师来到薄弱学校后的表现是存在疑问的。实际上骨干教师教学业绩和水平的发挥也是需要客观条件的,也许正是原有优质学校的微生态成就了这些骨干教师,或者说他们之所以是骨干教师正是因为他们处在优质学校中。然而,现在要求骨干教师交流到薄弱学校仍然那么优秀,这个预期设计的合理性有待进一步考验。因为,薄弱学校的微生态与优质学校差别较大。

  如果在理论层面上进行一个追问:教师交流过程中到底想要交流什么?实际上在交流什么?可以发现,教师交流真正想交流的并不是“教师”,而是教师身上附着的“教师素质”,然而当前政策执行重点是“教师素质”吗?在现有教师交流政策设计中,这一点恰恰被忽略了,政策设计中过多强调的是教师身份和人事关系的改变,而不是“教师素质”的同时性流动。从教师交流政策的内容安排中(交流对象、交流范围、交流形式、交流时间)就可以看出,政策设计基本围绕“怎么让教师流动起来”,而较少涉及“怎么让教师素质发挥出来”,导致了教师交流政策落实过程的“浅表化”。

  然而,无论是从学者们已有的研究文献中,还是在实地考察中,可以发现正是因为这个假设的不可靠性,才导致了教师交流政策执行遇到了很多阻碍。因为两种“教师交流”实质观之下的政策设计重点会有很大不同(见表1)。

  3.监督考核形式化——处在多种尴尬境地之中。由于交流教师的身份具有多重归属关系,即身份上属于国家或教育局,人事关系又挂在流出学校,教育教学活动发生在流入学校,这给交流教师考核带来很大困难。天增县对交流教师的考核,主要采取“以流入学校为主、以教培中心为辅、教师管理中心抽查”的监督考核模式。

  一是考核主体如何选择?“以流入学校为主”是因为教师的教育教学活动发生在流入学校,对教育教学活动情况的管理和考核自然放在流入学校。流入学校主要考核教师教育教学活动的常规工作,例如教师的出勤、备课、上课、教研活动、学生辅导、团队建设、作业批改等。教学常规是交流教师取得预期教育教学效果的基本保障,也是流入学校最为了解情况的环节,因此,这部分考核工作量最大,并且对交流政策效果影响最为直接。但在实际调研中了解到,流入学校实际对这部分教师是不便考核的,用一位校长的话说:“交流过来的老师,都是来帮助我们的,都是我们学校的客人,我们怎么考核呢?我们也知道有的老师上课也就那个样子,但是你也不好把人家考核得很差啊。”

  二是考核标准如何选择?以哪边学校的标准来考核流动教师呢?流入学校还是流出学校?如果采用流入学校的标准考核,那意味着这位交流过来的教师要适应这所相对薄弱学校的新考核标准。如果这样的话,交流教师一方面有可能被薄弱学校同化,另一方面有可能会远远超过这所薄弱学校的平均标准,而让本校教师产生不公平感。如果采用流出学校的标准考核,那就是将交流教师的水平同流出学校的教师进行比较,那又涉及两所学校教育对象差异较大的问题。

  在天增县,县城的幸福中学和乡镇的成茶学校之间办学水平差距较大。有位教师从幸福中学来到成茶学校,开始的时候还信心满满,认为教基础差的学生会比教基础好的学生提高的幅度更快更大。但是,进行了一个学期的教学之后,她发现并没有产生她之前认为的“增量考核”可能带给她的积极预期效果。因为孩子们的基础差是“多层累加”的,并不是单一的考试成绩差,而是学习习惯、学习兴趣、家庭背景、智力基础等多种因素共同叠加在一起,有些因素可能会因为教师而改变,而有些因素并不会因为教师而改变,比如家庭教育能力、生活社区的玩伴类型等。因此,如果将流出到外校的交流教师的考核同本部校区的其他老师使用同样的标准,并且在一起进行比较,并不是一个简单的“增量考核”模式就能带来公平的,因为影响孩子学习成绩的机理非常复杂,如何将教师对孩子学业成绩的净影响剥离出来呢?这还需要专门的实验研究。

  三是考核结果如何使用?考核结果如何使用,对双方教师、学校以及整个考核工作都非常重要。对于教师的教育教学业绩考核,主要来自于教培中心对全县的统考排名,即交流教师所任教的班级在全县同年级各班级中的排名。来自幸福中学交流教师的年终考核、评优评先等其他考核不占用成茶学校的指标。在访谈中曾问到一位交流教师:“这种考核对您个人有什么影响?”教师的回答是:“其实,也没什么影响。因为,我的工资都还是幸福中学那边发,绩效也是那边发,过来这边主要是想评个职称,待一年就可以了。”后来了解到,从幸福中学过来的老师,基本都是中级职称,没有县级以上骨干教师,他们主要是为了获得一年的支教经历,并没有太多考虑如何改善成茶学校的教育教学生态。这种交流同政策初衷相差甚远。在考核管理上也是走走形式,填一填考核表格,也就拿到了交流补贴。

  (三)嵌入在多个行政部门中——部门协同关系分析

  1.政策执行中的横向协同困境。同教师交流政策直接有关的政府部门主要包括教育、发改、人社、财政、编制、住建等部门,按照国家的政策要求,这些部门对教师交流工作都负有责任。这些横向部门之间的协同对政策执行效果影响很大。

  与天增县教育局办公室主任和人事科科长的几次访谈中了解到,召开一次这样的多部门协调会非常复杂和困难,而且往往效率很低。

  2.职称“评而不聘”现象。天增县教育局的许多工作都需要部际协调,关于职称评聘的协调是个典型领域。在一份人事科提供的内部资料《天增县教育局岗位设置调研报告》中可以看到,早在2008年市政府便启动全市事业单位岗位设置管理工作。天增县教育局的这项工作在县人力资源和社会保障局的指导下完成,从2009年11月到2011年4月共分两个阶段,第一阶段主要完成教育局下属单位的岗位设置和岗位聘用工作,第二阶段主要是按照新岗位核定新的工资。教育局报告中的“现状及问题”部分提到近五年岗位评聘中的问题:(1)不利于教师队伍管理。只能调动少数人的积极性,很多教师进档增资后不思进取,工作态度和业绩都成问题。在岗位登记上如何体现,如何重新聘用,很难操作。(2)不利于青年教师发展。岗位设置后,天增县的中高级岗位都很紧张,中级岗位严重超标。从2011年到2014年新评上职称,但是不能聘任到岗的教师已经累计中学高级107人、中级201人,其中青年教师占95%,严重挫伤了青年教师的积极性。(3)不利于调动和交流教师。按照榕大市的要求每年教师交流不低于15%,校长交流不低于20%,在同一所学校任职达9年的校长必须交流。可是,流出学校要求“人走岗留”,用于解决本校矛盾,流入学校往往又“无岗可聘”。(4)导致大量优秀年轻教师流失。天增县位于榕大市经济和地理位置的第三梯队,经济相对落后,教师待遇较差,近五年流失了教师184人,大多为年轻骨干教师,其中职称评而不聘的因素占很大比例。

  人事科科长多次谈到,很多人觉得教育上的钱,短期又见不到效益。只有教育部门最为积极,但相关权力又不在教育部门手中,所以协调起来就非常困难。这种协调上的困难,并非个人原因,实际是有制度根源的。有学者深入考察了一项小额贷款政策的具体执行过程,发现在目标、激励与约束都存在巨大差异的情况下,很多国家政策的执行面对的是高度分化的科层结构,这种结构产生了政策与科层组织之间的摩擦,降低了政策执行力,导致政策被废止或执行走样。[2]在天增县的教师交流政策执行过程中,也存在这种“政策目标的实现被科层组织之间的摩擦所阻碍”的问题。

  注释:

  ①文中出现的县地、学校均为化名。

  参考文献:

  [1]未名.如何破解“处长治国”问题[J].领导文萃,2015,(8):27-28.

作者简介

姓名:姜超 工作单位:盐城师范学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
W020180116412817190956.jpg

回到频道首页
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们