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发达地区中小学教师工资水平及变动趋势研究:以北京市为例
2020年09月22日 10:17 来源:《教育科学研究》2019年第5期 作者:周惠 龙怡 字号
2020年09月22日 10:17
来源:《教育科学研究》2019年第5期 作者:周惠 龙怡
关键词:中小学教师;工资;职业吸引力

内容摘要:北京市中小学教师的工资水平在当地劳动力市场上并不具备吸引力,教师的经济地位较低。迫切需要改进中小学教师工资制度,使发达地区中小学教师工资水平在当地劳动力市场上具备一定吸引力。

关键词:中小学教师;工资;职业吸引力

作者简介:

  作者简介:周惠,北京教育科学研究院 助理研究员 博士 本文通讯作者 100036 龙怡,电子科技大学公共管理学院 讲师 博士 611731

  内容提要:教师工资问题一直是社会热点,但发达地区教师工资问题却一直被忽视。采用1993年以来的宏观数据,以北京市为例对发达地区中小学教师工资水平及其变动趋势进行分析。研究发现:以教师工资收入指数作为衡量指标,过去23年间北京市中小学教师工资收入指数持续上升,但仍远低于全国平均水平;与其他职业的平均工资水平相比,北京市中小学教师工资水平在过去23年间一直徘徊在本地职工平均工资的水平线上,与教师队伍的高学历特点形成鲜明对比。研究结果表明,北京市中小学教师的工资水平在当地劳动力市场上并不具备吸引力,教师的经济地位较低。迫切需要改进中小学教师工资制度,使发达地区中小学教师工资水平在当地劳动力市场上具备一定吸引力。

  关 键 词:中小学教师;工资;职业吸引力

  标题注释:本文为北京市教育科学“十三五”规划课题“北京市中小学教师工资水平、结构及变动机制研究”(ACAA18021)的阶段性成果。

  [中图分类号]G451.5 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2019)05-0017-07

  一、问题提出

  从表面上看,发达地区的中小学教师充足且质量较高,财政资金也很充裕,名义上的教师工资水平更是远高于其他地区,因此,学者往往出于公平的目的,认为当前关注的热点应为提升欠发达地区的中小学教师工资水平。然而,这一观点却忽略了以“北上广深”为代表的发达地区,其各行业的平均工资水平与生活成本也普遍高于其他地区这一事实;而中小学教师职业是否能吸引并留住优秀的人才,更取决于中小学教师工资在当地劳动力市场上的相对水平。因此,教师工资比较的参照系应为教师所在地劳动力市场其他职业的工资水平。

  教师工资与本地劳动力市场工资水平的比较常被视为教师与当地公务员工资水平的比较。然而,越来越多的研究者意识到,将公务员工资与教师工资水平挂钩只是在欠发达地区教师工资还得不到保障情况下的无奈之举。我国公共部门薪酬体系的整体定价都存在一个根本缺陷,即它是孤立于市场分配体系之外的封闭系统。[1]因此,教师工资与公务员工资对比还是存在缺乏与市场机制接轨的机制设计问题。为摆脱这一机制设计缺陷带来的问题,本文选择了另外两个指标对教师工资在当地劳动力市场上的相对水平进行衡量,即教师工资收入指数及教师平均工资与当地在职职工平均工资的比值。

  二、1993-2015年北京市中小学教师工资水平

  《中国劳动统计年鉴》的数据显示,1993年北京市小学教师年平均名义工资为3761元,中学教师年平均名义工资为4202元,在全国省级层面分别排第6位和第5位;到了2015年,北京市小学教师年平均名义工资增长为108,598元,中学教师年平均名义工资增长为117,344元,分别增长了27.8倍和26.9倍,在全国省级层面均位列第2位,仅次于西藏。

  从表面上看,1994-2015年间北京市中小学教师工资水平及其增长幅度似乎都很高,在大部分年份都远高于CPI(消费者物价指数)的增长率,但这是在不扣除物价指数基础上的结果。为更好地了解北京市中小学教师工资的实际水平,本文利用《北京统计年鉴》(2017)公布的1993-2015年间北京市的CPI数据,以2010年作为基期,重新对1993-2015年间北京市中小学教师名义工资进行调整,以计算出这23年间北京市中小学教师的实际工资水平,可以得出以下三个结论。

  

图1 1994-2015年北京市中小学教师名义平均工资增长率与CPI增长率

  第一,1993-2015年,中小学教师的真实工资水平经历了非常明显的变化。以2010年为基期,小学教师1993年的年平均真实工资为7864元,2015年上涨至93,179元,增长了10.84倍;中学教师1993年的年平均真实工资为8786元,2015年上涨至100,683元,增长了10.46倍。结果表明,自1993年工资改革以来,北京市的中小学教师的实际工资水平有较大幅度的增长。

  第二,从增长的幅度来看,实际工资的增长远低于名义工资的增长,这说明尽管从表面上看教师工资的增长数额与幅度很大,但物价的涨幅抵消了教师工资的很大一部分增值,教师工资的真正购买力增长并没有表面上那么高。

  第三,总体而言,在这23年间的绝大部分年份中,北京市中小学教师名义工资的增长率都高于消费者物价指数的增长率,说明北京市中小学教师名义工资的增长整体“跑赢”了物价的增长;但在1996年及2013年,分别出现了消费者物价指数的增长率高于小学及中学教师名义工资增长率的情况,这使得1996年的小学教师和2013年的小学与中学教师的真实工资都出现了负增长。

  

图2 1993-2015年北京市中小学教师实际平均工资水平(以2010年为基期)

  三、1993-2015年北京市中小学教师真实工资在劳动力市场的相对地位

  如何判断教师工资水平是否恰当且具有吸引力呢?国际上普遍采用两类指标:一是中小学教师工资水平与人均GDP的比值,即教师工资收入指数;二是中小学教师工资水平与其他学历相当人员工资水平的比值。[2]因此,为衡量北京市中小学教师工资在劳动力市场上的相对地位,本文也选取了这两个指标。

  (一)北京市中小学教师工资收入指数

  

图3 1993-2015年北京市中小学教师工资收入指数

  根据数据结果,本文得到如下结论。

  第一,1993-2015年,北京市小学教师的工资收入指数均低于中学教师的工资收入指数,说明中学教师的工资水平在北京本地劳动力市场上的相对位置高于小学教师。

  第二,除了刚实行工资改革的1993年和1994年中学教师的工资收入指数大于1外,其余年份中小学教师的工资收入指数均小于1。而早在1995年,有学者就已经通过国际比较研究提出发展中国家教师工资与人均GDP的比重大概在2.5~3.5之间,处于这一区间的国家,其教师队伍具有稳定性与高素质两种特征。[3]因此,可以断定北京市中小学教师工资在北京本地的劳动力市场上处于一个相对较低的位置。

  第三,中小学教师的工资收入指数在20世纪90年代的前期和21世纪初期都经历了明显的下降,虽然在1997-2002年以及2007年之后显现出两次上升趋势,却均未恢复到1993年的水平。这说明北京市中小学教师工资在当地劳动力市场上的地位下降了。

  (二)北京市中小学教师与本地区其他职业工资水平的比较

  

图4 1993-2015年北京市中小学教师与在职职工平均工资比值

  根据数据结果,得到如下结论。

  第一,与中小学教师工资收入指数类似,北京市小学教师与北京市在职职工平均工资的比值在过去23年间一直低于中学教师与在职职工平均工资的比值。

  第二,除了极少数年份(2001年、2002年、2010年、2011年和2012年)外,在绝大部分年份里,小学教师与在职职工平均工资的比值均小于1。这说明小学教师的工资水平在北京市本地劳动力市场上的吸引力较差。

  第三,北京市中学教师与北京市在职职工平均工资的比值仅在1993年、1997年和2006-2009年低于1,其余年份均大于1。然而,整体来看,中学教师在北京市本地劳动力市场上的吸引力并没有很高——在比值大于1的17个年头里,有13年的比值都在1~1.10之间波动,仅有4年(2001-2003年、2012年)的比值超过了1.10,其中最高值出现在2012年,这一年中学教师真实工资相当于北京市在职职工真实工资的1.22倍。考虑到北京市中学教师的平均受教育年限为16.59年,远高于当地就业人口的平均受教育年限13.04年,这一结果仍表明教师职业的工资可能仍低于其实际价值。

  四、原因分析与政策建议

  从研究结果可以发现,北京市中小学教师的工资水平在1993-2015年间的确有较大幅度的提升,但这种提升的很大一部分都被物价涨幅所抵消,造成的直接结果是:尽管教师们拿到手的工资收入看起来涨幅很大,但实际的购买力却并没有表面这么高的增长。

  与此同时,中小学教师职业的收入在北京市本地劳动力市场上的吸引力并不高。平均受教育年限远高于北京市劳动就业人口的中小学教师队伍,在过去23年间的工资水平仅与当地在职职工工资水平持平甚至在一些年份还略低。

  (一)原因分析

  事实上,中小学教师工资水平低的这种现象绝非北京市独有,发达地区普遍面临这一实际问题。在2006年工资套改以后,我国实行统一的工资套改表,全国各地的中小学教师基础工资都执行同一套方案。然而,我国幅员广阔,地区间经济发展水平与物价水平的差异较大,同一个工资水平在不同地区所体现的职业吸引力也因此具有较大的差异。

  为解决同一套工资标准带来的工资吸引力地区差异问题,我国早期采用工资分区制度,而在1993年与2006年的工资制度改革中则安排了地区附加津贴制度。然而,在1993年的工资改革中,地区附加津贴制度并未实际执行,地区之间工资的差异往往由一系列其他名目的津贴和补贴等来体现,没有统一的原则和逻辑性,发放比较随意。因此,在2006年的工资改革中,在继续强调要建立艰苦边远地区津贴和地区附加津贴两种地区津贴的同时,开始规范津贴和补贴的工作,并以此作为实施地区附加津贴的制度基础。[7]

  然而,截至目前,规范津补贴的工作仍在持续进行,地区附加津贴的制度安排仍缺乏一个明确的实施方案,这导致各地的地区附加津贴既无明确的技术路线,也做不到公开、透明地接受社会公众的监督。而到了2009年的中小学教师岗位绩效工资改革中,绩效工资被分为基础性和奖励性两部分。基础性绩效工资成了体现地区经济发展水平和物价水平的工资项目,与地区附加津贴的功能就有了概念上的重合。然而,教师工资结构设计中包含两个体现地区差异的项目,并不意味着更大的收益。在中央规范津补贴的大背景下,地区附加津贴的额度在北京市这类发达地区并不能真正地体现物价水平与其他地区的巨大差异,而基础性绩效工资的额度确定标准则至今都没有一个明确的技术路线。这带来的后果是真正体现地区经济发展水平差异与物价差异的工资构成部分,其上涨的幅度具有非常大的随意性,更多体现的是教育主管部门与财政部门之间的博弈,而不是科学合理的技术路线。因此,类似于北京市教师工资水平长期处于当地劳动力市场上较低位置的现象也就不难理解了。在《教师法》规定教师工资不得低于公务员工资水平的前提下,北京市这类发达地区的中小学教师工资水平被锚定在一个不合适的参照对象上,每当教育主管部门希望为教师涨工资以提升中小学教师的职业吸引力时,《教师法》中这个本希望帮助提升教师待遇的规定却成了发达地区财政部门与教育部门博弈的借口,成了提升教师经济地位的掣肘。

  (二)政策建议

  1.继续规范津补贴,缩减津补贴项目类别,明确各种津补贴在工资体系中的性质

  从原有的制度设计来看,地区附加津贴原本是教师工资制度中用于调节地区经济发展与物价水平间巨大差异的。然而,在现实的制度环境中,各类津补贴却被滥用,种类繁多且难以明确其性质,起到的效果也并不好。以北京市为例,在2017年北京市中小学教师绩效工资调查中,各区教师工资结构中各类津补贴项目名称和数额各不相同,加起来不同名称的津补贴数量竟高达200余项,其中还包括每年10元钱的教龄津贴,每月25元的交通津贴等项目①。这些津补贴的项目部分与基础工资中的类别设计重合,如,教龄因素在薪级工资套改表中已经通过工作年限提高薪级得到体现;同时,也存在津贴标准过低根本无法体现补贴性质的问题,如,交通津贴25元/月大约仅相当于2~3天的通勤费用;教龄每增加1年则每个月增加10元的教龄津贴,更是无法对优秀而有经验的教师形成激励作用。

  毫无疑问,在未来的制度设计中,津补贴首先要遵循中央政府的要求进行规范,不该保留的项目一律取缔,重复的项目进行合并减项,而保留下来的项目则需要在科学论证的基础上合理调整其额度,以真正实现制度设计的初衷。同时,要将各类津补贴的发放原因和原则进行公开、透明的制度设计,真正实现对津补贴发放的规范工作。

  2.与基础工资定期调整机制接轨,建立绩效工资定期调整机制

  2006年的工资改革提出了事业单位工作人员工资的定期增长机制建设问题,而在之后的数十年间,工资定期增长的机制并没有真正建立,一直到2015年的《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》(国办发[2015]3号)才明确了要“落实《事业单位人事管理条例》要求,建立事业单位工作人员基本工资正常调整机制。今后基本工资标准原则上每年或每两年调整一次,近期每两年调整一次”。至此,中小学教师工资结构中的基本工资部分算是正式建立了定期调整机制。然而,对北京市这类发达地区而言,教师工资中基本工资所占的比例很低,绩效工资所占的比重远高于基本工资。这意味着若只是定期调整基本工资部分,教师工资的涨幅极有可能低于物价涨幅和经济发展的速度;若要确保北京市这类发达地区中小学教师工资的增长幅度至少等于物价上涨和经济发展的速度,那建立绩效工资的定期调整机制就势在必行。

  建议在未来的制度设计中将绩效工资的定期增长机制的建立提上日程,同时要明确绩效工资增长的原则,例如,与物价水平挂钩或与经济发展水平挂钩,以真正保障教师工资的增长能在弥补物价上涨的同时还有实际的购买能力的提升。在这一点上,可以借鉴美国教师工资制度中的生活成本调整(简称COLA)机制,通过较为完备的机制设计确保教师工资每年都能得到实际的增长。

  3.借鉴国际上的“可比性原则”建立中小学教师工资社会调查制度

  从国际经验来看,中小学教师作为公共部门的雇员,其工资水平的决定原则往往采用“可比性原则”,即为确保公共部门能招聘到足够且合格的雇员,政府需确定与私营部门工资水平相当的工资水平。在“可比性原则”下,借鉴私营部门的工资社会调查机制,对不同学历、岗位和地区的私营部门工作人员工资水平进行调查,以确保中小学教师的工资水平能在当地劳动力市场上的类似学历人群中处于相对优势的位置,也符合《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中提出的“不断提高地位待遇,真正让教师成为令人羡慕的职业”的精神,是建设高素质教师队伍的重要保障手段。

  4.建立教师工资的“包容性增长”机制,让教师合理分享经济增长的成果

  包容性增长最早由亚洲开发银行在2007年提出,其概念内涵是公平、合理地分享经济增长,其最终目标是保证经济发展成果最大限度地让普通民众受益,这一概念为我国国家领导人所重视,并成为中国跨越中等收入陷阱所采取的重要措施之一。教师工资指数将教师的平均收入与人均GDP进行比较,事实上隐含着教师应当分享经济增长成果的思考。教师从业人员数量庞大,也与国家教育发展水平紧密关联。教师工资水平如何体现对经济发展成果的分享,这实际上是在考量维持教师队伍质量水平和社会地位的决心,也是未来政策制定者需考虑的问题。

  注释:

  ①数据资料来源于北京教育科学研究院教师研究中心2017年度开展的教师工资实地调研。

  参考文献:

  [1]刘艳良.公共部门薪酬水平平衡与比较[M].北京:中国人事出版社,2011.

  [2][3]曲恒昌.关于我国中小学教师工资收入的几个问题[J].高等师范教育研究,1995,(3).

作者简介

姓名:周惠 龙怡 工作单位:北京教育科学研究院

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