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我国校外培训机构的市场准入管制转型:理论与路径
2019年10月11日 10:09 来源:《教育学报》2018年第4期 作者:孙伯龙 字号
关键词:校外教育培训;市场准入;管制转型;负面清单;竞争政策

内容摘要:在我国校外培训机构的市场准入管制转型过程中,有必要明确市场准入的负面清单,清理在准入环节对于资质获取、权益保障等方面存在排除或限制市场竞争的法规政策,同时也要发挥行业协会的协同治理作用,强化对市场主体法律责任的监督机制。

关键词:校外教育培训;市场准入;管制转型;负面清单;竞争政策

作者简介:

  作者简介:孙伯龙(1989- ),男,甘肃人,上海交通大学凯原法学院博士生,上海交通大学竞争法律与政策中心研究助理,主要从事市场规制法、教育法研究,E-mail:bolong-sun@sjtu.edu.cn,上海 200030

  内容提要:近四十年来,我国校外培训行业的市场准入管制逐步从行政审批模式向负面清单模式转型,但在转型过程中仍有诸多不足亟待解决。各界呼吁政府提高教育培训市场的准入标准、加强事前审批监管,这种行政监管方式忽视了教育培训产业的特征,也不利于教育培训行业的公平竞争。从规制理论、可竞争市场理论以及消费者权益理论的三个理论维度来看,对校外培训机构的治理中应当发挥竞争政策的基础性作用,借鉴日本、美国对于校外培训机构的市场准入管制经验,不仅要依靠市场机制保障校外培训行业的竞争秩序,还要厘清与行业协会的监管责任分工。因此在我国校外培训机构的市场准入管制转型过程中,有必要明确市场准入的负面清单,清理在准入环节对于资质获取、权益保障等方面存在排除或限制市场竞争的法规政策,同时也要发挥行业协会的协同治理作用,强化对市场主体法律责任的监督机制。

  关 键 词:校外教育培训 市场准入 管制转型 负面清单 竞争政策

  标题注释:本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“经济全球化背景下中国反垄断战略研究”(项目编号:15JZD018)的阶段性成果之一。

  中图分类号:G520

  文献标识码:A

  文章编号:1673-1298(2018)04-0056-10

  DOI:10.14082/j.cnki.1673-1298.2018.04.008

  一、校外培训机构的市场准入模式演变及评介

  纵观近四十年来我国对于校外培训行业市场准入模式的变迁,政府对教育培训机构的准入管制有两种基本模式,即行政审批模式与负面清单模式,而两种模式也是各有优劣,需要结合我国校外培训行业的现状具体探究其不足。

  (一)我国校外培训行业的市场准入模式演变

  1.校外培训机构市场准入的行政审批模式

  校外教育培训行业的起步阶段和快速发展阶段,在市场准入环节是以行政审批模式为主。在准入环节的全面行政审批,主要是结合商事登记制度,对设立人资格、经费来源、办学条件、设立名称以及教师资质等硬性条件必须事先经过相应行政机关的审批方可获得经营许可。而依据《民办教育促进法》及其实施条例的规定,非经营教育机构中文化教育培训的民办学校,由教育行政部门审批并颁发办学许可证;职业技能培训的民办学校,则由劳动保障部门审批后颁发办学许可证。校外培训机构主要是以文化教育类培训为主,因此其设立必须首先通过当地教育主管机关的行政审批,再经工商机关设立登记程序方可从事经营活动。由于长期以来我国将教育定位为公益事业,并且认为民办教育培训作为公共教育事业的补充也不应当具有营利性,导致校外培训的定位和定性在实践中存在矛盾之处。实践中诸多校外培训机构以“教育咨询”“教育科技”“教育类家政服务”等直接向工商部门注册登记,在无任何办学资质的情况下从事经营性校外教育培训活动,导致校外培训机构的行政审批不仅在准入环节弊病百出,在准入后也存在政府监管不力的现象,很多原本是市场运行就可以自我调节的行为都被打上政府监管的烙印。

  由于对社会力量办学机构的性质认识逐渐明晰,尤其是对非学历教育培训营利性予以法律认可,市场准入制度也随之发生变化。但是,目前经营性的民办培训机构并未出台具体办法,只规定要在工商行政管理部门登记注册。2013年6月上海出台《经营性民办培训机构管理暂行办法》,率先对民办校外培训机构分类管理,要求设立校外培训机构须经教育行政部门或人社部门审核,其中非经营性校外培训机构在民政部门注册登记,而经营性校外培训机构在工商行政部门注册登记。并且要求非经营性民办校外培训机构的办学资质由办学许可证体现,而经营性民办校外培训机构的办学资质则由公司经营范围里包含“教育”“培训”等字样来体现。2016年修订的《民办教育促进法》也基本按照这一思路完善相关市场准入的规则。

  2.校外培训市场准入的负面清单模式

  校外培训市场进入到市场化阶段,优化我国教育培训市场的监管格局,自上而下推行了市场准入负面清单制度改革。市场准入负面清单是降低制度性交易成本、激发社会投资活力的创新管理模式。我国教育培训行业的准入负面清单首先发端于上海自由贸易试验区的外商投资开放中,外资准入负面清单模式倒逼政府转变行政审批模式,这也为改革国内投资项目市场准入提供了经验借鉴。

  校外培训行业由行政审批转向负面清单模式,其根源是国家进一步放开民办教育培训行业的民间资本投入、激励教育培训行业健康有序发展,也是政府“放宽服务业准入限制”的一种尝试。

  (二)校外培训机构市场准入模式的评介

  校外培训行业因涉及公共教育而具有一定特殊性。从近四十年的改革实践来看,我国校外教育培训机构的市场准入是从行政主导向市场主导逐渐转变,在准入环节放松校外培训机构的行政监管。但结合当前我国教育培训市场准入制度现状,仍有以下四点不足。

  第一,我国当前校外培训行业准入管制失灵问题突出。我国社会培训行业自身缺失相应立法,市场准入规则及退出机制不透明、不健全,校外培训行业多要求办学许可、办学硬件设施、师资实力和管理规范等准入条件。对与文化课直接相关的教育辅导机构的市场准入,政府一直采取较为严厉的监管态度。这种行政审批的管制思维,忽视了不同类型的校外培训机构之间的差异性,使得校外培训市场准入限制条件繁多,造成众多民办培训机构无证经营、跨地经营,或者以教育咨询公司、教育科技公司名义来开展教育培训业务。特别是在校外培训机构审批环节,教育、工商、民政、环境、税务等部门“分头执法”,反而让无办学资质的校外培训机构处于无人监管的“真空地带”。另外,行政审批中的自由裁量往往是权力滥用的核心领域,相当一部分校外培训机构与名校的升学资源捆绑,其课外教育培训不注重校内教育与校外教育的衔接,[1]但仍能大行其道则与教育资源垄断有密切关系。

  第二,市场准入阶段的行政性垄断问题较为突出。我国行政垄断的主要方式就是控制市场准入,[2]各类“整顿和净化”教育培训市场的行政规范性文件成为“隐性的市场准入障碍”。从现行法律及规则来看,营利性校外培训行业的准入多为原则性规定,为了保障对行政审批事项的适度控制,各个地方主管部门在制定市场准入规则时,往往充斥着部门利益,导致地方行政自由裁量权不断扩张。虽然《行政许可法》已经明确行政许可的程序性事项,但是对于具体的行政许可权仍是由特定行政主管部门依申请履行审批权。此时,在不同地域市场中的主管部门行政许可的数量决定了该地域相关市场上竞争者的多寡。校外培训机构是“体验服务”,在特定地域市场准入中的竞争环境较为重要,尤其是办学许可审批权下放至县级教育主管部门以后,这种市场准入行政许可也往往诱发权力寻租、裁量不公等问题。因此,政府管制依据的标准难以统一也成为我国校外培训机构准入制度失灵的另一因素。

  第三,在市场准入负面清单模式下,由于事前与事中、事后的行政管理配套制度衔接不畅,导致校外教育机构监管难度增加。尤其是校外培训属于补充性教学服务,其行业服务质量的评判并未建立市场评价标准和机制,消费者权益保障等缺乏明晰的规则指引,政府对设立之后培训机构的事中事后监管缺乏系统性经验。因此,市场准入负面清单虽然进一步减少了政府对校外培训机构设立环节的行政干预,但并不代表应当降低设立人的准入资质、营业限制以及准入前信息披露等基本事项的规定。况且,目前我国行政管理体制难以匹配事先备案制度,对于负面清单之外的校外培训机构如何采取必要行政措施以实现有效治理仍处在探索阶段。从试点的负面清单来看,营利性教育培训行业的开放度越来越高,但负面清单目前仅是行政管理的文件,在限制类项目的准入条件和程序上仍较为模糊。

作者简介

姓名:孙伯龙 工作单位:上海交通大学

课题:

本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“经济全球化背景下中国反垄断战略研究”(项目编号:15JZD018)的阶段性成果之一。

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
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