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城乡教师编制管理:从无校籍走向一体化
2019年09月24日 15:14 来源:《教育研究与实验》2018年第6期 作者:朱家存 马兴 字号
关键词:教师编制管理;一体化;无校籍;县管校聘

内容摘要:教师编制管理要解决的双重问题以及无校籍的管理困境,要求教师编制管理从无校籍走向一体化,从单维管理主体走向多维管理主体共治,从单一制度安排走向制度体系建设,从单纯制度设计走向背景制度重构。

关键词:教师编制管理;一体化;无校籍;县管校聘

作者简介:

  作者简介:朱家存,马兴,安徽师范大学教育科学学院。 241000

  内容提要:由生源流动带来的学校办学规模的不确定性,以及义务教育均衡发展的政策需要,使得县域城乡教师编制面临师资均衡和平衡的双重问题。近年来无校籍管理的理念,以及在此理念支配下的相关制度安排,日渐显现出多重政策目标追求难以实现、多主体的公平诉求难以同时满足等两难选择,也使得无校籍陷入管理困境。教师编制管理要解决的双重问题以及无校籍的管理困境,要求教师编制管理从无校籍走向一体化,从单维管理主体走向多维管理主体共治,从单一制度安排走向制度体系建设,从单纯制度设计走向背景制度重构。

  关 键 词:教师编制管理 一体化 无校籍 县管校聘

  标题注释:本文系国家社会科学基金重点项目“中小学教师编制城乡一体化研究”(13ASH006)的阶段性成果。

  无校籍管理作为县域城乡教师编制管理创新的实践探索和标识,最终以“县管校聘”以及相关的制度形态而呈现出来,城乡教师编制管理新理念开始进入实践层面。然而,乡村教育发展的多维价值诉求,无校籍在实践中的管理困境,也使得城乡教师编制的无校籍管理面临诸多问题,并产生了一些非期望的负面效应。因此,对无校籍管理的相关制度安排及其存在的问题进行反思,在制度创新的基础上,探索无校籍管理的新形态,从而实现城乡教师编制一体化管理,不仅必要,而且也非常紧迫。

  一、教师编制管理问题与无校籍管理难题

  (一)教师编制管理问题

  教师编制管理与教师配置面临的问题相关。教师编制问题,有基于农村教育发展需要而显现出来的结构性的问题,如分布结构矛盾、供给结构矛盾和功能结构矛盾①,有因教育发展的价值导向而引发的公平与效率问题,也有因学校规模变动而引发出来的教师动态调控问题。从教师编制管理角度看,主要有两个需要解决的问题。

  一是与教育城镇化密切相关并由城乡学校教师缺编和超编引发出来的师资平衡配置问题。新型城镇化建设,一方面使得农业人口居住于城镇的比率逐年提高,这意味着适龄儿童入学的城镇化趋势加快;另一方面,支撑城镇化的工业化和市场化,使得人口在区域内以及区域间的流动速度加快。两个方面的发展趋势,都使得乡村学校办学规模缩小、城镇学校规模扩大成为不可逆转的趋势,其结果是县域内的学校同时面临缺编和超编问题。城乡学校办学规模的变化对教师编制提出了动态管理的要求,即教育行政部门必须要根据在校学生数的变化而动态调控在校教师数。20世纪90年代之前的中国社会,学校办学规模相对稳定,教师人事管理的主要问题是教师编制配备标准的确定。进入新世纪,社会的人口流动加剧,与此相呼应的则是乡村儿童流动性的增强。在这种情况下,尽管城乡教师编制配备标准仍然是一个较为突出的问题,但编制的统一管理问题则显得越来越突出。换言之,生源的流动对教师编制管理提出了“建构新秩序”②p27的要求,即教师编制动态管理的新秩序。

  二是由义务教育均衡化引发出来的师资均衡配置问题。进入新世纪,均衡发展成为城乡义务教育的基本政策,师资的均衡配置成为均衡发展的重要内容。师资均衡配置要求优秀师资从城镇学校和优质学校向乡村学校和薄弱学校流动。师资的均衡配置给教师编制管理提出了新的要求,要求管理部门既要尽快实现区域师资资源均衡配置,解决乡村教师结构性短缺、素质能力薄弱和向城镇学校流动等问题。2012年9月5日,国务院以国发[2012]48号印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》,明确指出“合理配置教师资源”。各地围绕着合理配置教师资源,纷纷开展无校籍管理的实践探索,建立起各具特色的教师交流制度,试图以无校籍管理化解教师编制管理所面临的问题。无校籍管理的要义是:根据均衡发展的要求,同时按照课程方案、班额、生源以及学校布局调整等情况,调剂使用本地区中小学教职工编制和岗位,从而解决县域内、城乡间、学校间、学科间教师超缺编问题,③实现教师身份由“学校人”向“系统人”转变。④

  (二)无校籍管理的目标难题:师资均衡还是编制平衡?

  上述两个问题引发出无校籍管理的目标困境,即无校籍管理如何既实现师资均衡又实现编制平衡?在无校籍管理的探索过程中,一些问题也暴露出来。其中,无校籍管理作为教师编制管理创新的新形态,内容涉及教师入编、工资发放、职称评定、考核评优和教师培训等,涉及教育行政部门和学校在教师管理上的职权分配问题,还涉及教师调配的公平性问题,因而它并不仅仅是一个简单的教师调配的问题。由此,对于县级教育行政部门来说,区域内的教师无校管理不得不面临两个同时要解决而又难以协调的问题:教师编制动态调整和农村义务教育均衡发展。无校籍管理并非是具体的制度安排,而是一种教师编制管理的理念,一个由此理念支配而发展出来的制度安排,其实质是教育管理部门根据均衡和平衡两个维度让教师在校际间流动起来。在这种情况下,教育管理部门不得不面对这样的问题,即:农村学校教师富余,究竟什么样的教师进入城镇学校?优秀的教师进入城镇学校,即导致持续的教育不均衡发展;劣质的教师进入城镇学校,将导致劣币驱逐良币,从而形成不当激励;维持原有的教师编制不变,将增加财政负担,降低办学效益。这是一种两难选择,其难在于:教师编制的动态调整要求农村学校的教师流向办学规模不断扩大的城镇学校;而教育均衡发展则要求一种反向的资源配置,即通过反向的或横向的流动,而使师资资源达到大致均衡。

  现有的政策语境,呈现出较为混乱的状态。一方面,从中央到省级教育行政部门,再到市、县(区)教育行政部门所发布的有关政策文本都在突出师资的均衡配置,无校籍管理的相关制度安排主要是立足于解决因历史、自然及社会等方面因素而带来的师资学校分布不均衡问题。这意味着无校籍管理政策目标在于实现教育的均衡发展,在于促进教育的公平正义。但是,另一方面,我们又可以发现,无校籍管理又出现在教师编制平衡的语境之中,以隐含的城乡教育因生源动态变化而引起的师资在学校间分布的不平衡状态之动态调控为导向。由此,无校籍管理成为教师编制宏观动态调整的策略与手段,其价值诉求是效率而非公平。两种不同的政策语境,呈现出两种不同的无校籍管理的政策目标——师资均衡和编制平衡。令人困惑的是,在政策文本中,平衡的目标与均衡的目标往往并存,并且似还未引起决策者应有的重视。但是政策实践却已经开始显现出非预期的效应:立足于均衡发展,将可能会引发教师编制动态调控上的问题;立足于编制平衡,则又会引发非均衡发展问题。前者以竞争的逻辑为导向,后者则是以建构的逻辑为导向。当两者在实践层面相遇的时候,建构的逻辑便无法与竞争的逻辑相抗衡。

作者简介

姓名:朱家存 马兴 工作单位:安徽师范大学教育科学学院

课题:

本文系国家社会科学基金重点项目“中小学教师编制城乡一体化研究”(13ASH006)的阶段性成果。

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