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公立中小学校法人治理结构的优化研究
2019年06月11日 15:44 来源:《教师教育研究》2018年第5期 作者:陈婧 范国睿 字号
关键词:教育改革;教育治理;学校法人治理结构

内容摘要:学校法人治理结构是基于产权关系而形成的法律关系,具有决策权、监督权与执行权相互分离、相互合作、相互制约的特点。

关键词:教育改革;教育治理;学校法人治理结构

作者简介:

  作者简介:陈婧,范国睿,华东师范大学教育学系,上海 200062 陈婧,贵州贵阳人,华东师范大学教育学部教育学系博士研究生,主要研究方向为教育学原理,教育政策,E-mail:ximige1014@sina.com;范国睿,山东平度人,教育部长江学者特聘教授,华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员,教育学部教授,主要研究方向:教育学原理,教育政策,学校变革与发展。

  内容提要:学校法人治理结构是基于产权关系而形成的法律关系,具有决策权、监督权与执行权相互分离、相互合作、相互制约的特点。当前,在建立公立中小学校法人治理结构的探索中,出现了校长办公会和理事会两种主要模式。文章依据法人治理原则和国家政策精神对其检视,发现这些模式均存在不同形式的权利配置不当现象,暴露出制度建设中的种种过渡性问题。基于上述分析,文章提出优化公立中小学校法人治理结构的路径,即加强学校党组织建设,充分发挥政治核心作用;完善学校理事会建设,优化校长负责制;改进校务委员会建设,完善民主决策程序;健全执行机构设置,形成权责分明的执行网络;优化学校自组织系统,落实监督权与参与权。

  关 键 词:教育改革 教育治理 学校法人治理结构

  标题注释:国家社科基金教育学重大课题“我国教育治理体系和治理能力现代化战略研究”(课题批准号:VGA160003)。

  [中图分类号]G471.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-5905(2018)05-0096-08

  学校法人治理结构是在学校财产的所有权与占有权、支配权、使用权、收益权等权能相对分离的基础上建立起来的,是这些机构之间相互制衡与合作的权利关系的制度化表现。有研究将学校法人治理结构分为内部治理结构与外部治理结构。[1]外部治理结构主要讨论政府与学校、社会与学校、家庭与学校等主体间的权利关系;内部治理结构即学校作为法人单位的内部组织关系,集中表现在内部组织架构、责权分配以及相关制度安排。本文认为,以教育治理的理念架构法人权利机制则必须重新审视所谓外部与内部的边界。与民办学校不同,公立中小学是由国家举办并管理的,“外部”和“内部”权利主体之间的关系远比民办学校复杂,其法人治理结构应该架构在这种多元权利主体之间的互动过程上,在讨论公立中小学法人治理结构问题时也就难以回避学校与政府、社会和家庭之间的关系。实际上,在现代学校治理建设的实践中,也早已打破了内外边界之分,例如将家长和社会力量吸纳进学校治理结构之中,扩充了学校治理的参与主体。换言之,在教育治理视野下,内部治理结构和外部治理结构并不是截然分离的,要讨论公立中小学法人治理结构则必须超越简单的内外分界,兼而论之。

  一、探索中的学校法人治理结构改革:改革模式分析

  2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》(简称《纲要》)对公立中小学校治理结构进行了较为详细的设计,成为相关工作的指导性文件。最重要的是,这份文件明确建立起确权与分权的原则,提出“在学校内形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构”[2]。此后多地以《纲要》为蓝本进行学校法人治理的探索,按照文件规划对学校治理结构进行了调整,不同程度地扩大了确权和分权的力度,形成了许多有益经验。按照相关规定,各地方毫无例外地实行校长负责制,仍由校长全面负责学校工作。由于校长决策程序、师生代表参与学校决策等制度仍在探索中,目前在学校决策权的归属和行使程序方面较为灵活,这一问题也成为法人治理结构的最大争议点。从决策机构即学校的权力机构设置来看,当前出现了“校长办公会”与“理事会”两种主要的改革模式。

  (一)校长办公会模式:权利的分离与重叠

  为顺应决策民主化趋势,部分中小学效仿高等学校治理结构,增设校长办公会(议)。以深圳为例,《深圳市教育局关于印发〈深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设指导意见〉和〈深圳市中小学校章程建设指导意见〉的通知》对学校的法人治理结构做出如下规划[3]:“(公办中小学)实行校长负责制,校长全面负责学校工作,并充分发挥基层党组织的政治核心作用。校长办公会议是学校的最高决策机构。”市级政策将校长办公会议设计为学校的最高决策机构,而将该机构的人员构成及决策程序的决定权留给学校。从当地学校的“根本大法”——学校章程来看,校长办公会议人员由校长、党支部书记、副校长构成。校长主持校长办公会议,并有权根据需要指定列席人员。决策程序为校长听取会议意见后在其职权范围内作出决定。这种模式具有法人治理结构的雏形,但过渡性较为明显。

  1、决策权与执行权仍难实现分离与制衡

  首先,从决策机构设置来看,最高决策权从集于校长一人到分解于校长办公会,一定程度上形成了集体决策的架构,扩大了决策主体。但是从人员构成上来看,校长办公会成员皆为学校党政领导,造成了决策机构与执行机构的高度重叠,难以实现决策权与执行权的相互制衡。这种人员设计将教师、学生、家长、社区等利益相关者排除在学校决策机构之外,使其远离决策议题,形成了较强的内部封闭性。其次,从决策程序来看,校长听取意见后斟酌裁定的模式仍延续了传统校长负责制的校长决策机制,其他参会人员的决定权难以发挥。因此,即便进行了一定的改革,但实际上大多数学校的决策权在由学校党政领导和中层干部组成的党政办公会或党政联席会议,校长仍然是主要决策者。[4]

  这种矛盾说明校长办公会模式并未摆脱校长负责制下的集权问题。这种带有“一长制”[5]特征的校长负责制或多或少带有“前科学管理”与“前民主管理”的痕迹[6]。从实践来看,虽然校长对学校管理决策的影响可能直接而有效,但是权力的集中形成较强的内部控制,没有给其他利益主体留下足够的运行空间,其他权利的行使也必然受到束缚。

  2、监督权面临重重障碍

  除决策权与执行权高度重叠外,监督权的履行也成为难题。依据《纲要》,学校的内部监督权广泛散布于教职工代表大会、家长委员会等机构。《学校教职工代表大会规定》规定,教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式,在学校党组织领导下对学校事务进行监督。[7]但教职工代表大会不设常务机构,也不进入校长办公会等决策程序,故而其法定职能难以保障[8]。如上所述,学校党委书记作为校长办公会的成员既是决策机构成员又是监督机构领导,同时还可能兼有执行机构的领导身份则难以确保监督的有效性。更有之,部分学校的校长兼任党委书记,实则将决策权、执行权和监督权集于一身,权力缺少制衡。教代会的其他成员作为普通教师被排除在决策机构之外,颇难实现下位对上位的监督。此外,家长委员会的监督权也处于困境之中。其原因首先在于家长委员会制度尚未出台,家长的权利运行机制尚不成熟。其次,校务公开制度的落实力度与家长权力的行使直接相关。家长远离学校决策权力不仅不利于参与决策,甚至不利于实现知情权。在家长与学校之间的信息不对等的情况下,家长的知情权尚难落实,监督权就更难以实现。

  可见校长办公会模式仍未摆脱传统校长负责制所造成的高度内控模式。权力的行使缺乏合理有效的监控,个人决策可能替代学校决策,个人意志可能成为学校意志,法人治理结构的科学性和民主性也就无从谈起。因此,要改进校长负责制则必须从学校法人治理结构的视角重新思考校长办公会的定位和工作程序。

作者简介

姓名:陈婧 范国睿 工作单位:华东师范大学

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