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推进民办学校分类管理中面临的瓶颈问题分析
2018年12月05日 10:02 来源:《复旦教育论坛》 作者:方建锋 字号
关键词:民办学校;分类管理;政策瓶颈

内容摘要:只有上下连动,区分不同问题的症结所在,才能保证民办学校分类管理差别化政策落到实处。

关键词:民办学校;分类管理;政策瓶颈

作者简介:

  作者简介:方建锋(1976- ),男,教育学博士,华东师范大学博士后,上海市教育科学研究院副研究员,主要研究方向为教育政策,教育规划。上海 200032

  内容提要:文章从国家、地方和学校三个层面论述了推进民办学校分类管理面临的法律制度衔接、税收优惠、法人登记条件、奖励或补偿标准、过渡政策、监管体系、政府扶持、融资、办学自主权等方面的配套政策问题。只有上下连动,区分不同问题的症结所在,才能保证民办学校分类管理差别化政策落到实处。

  关 键 词:民办学校 分类管理 政策瓶颈

  标题注释:2017年度国家社科基金重大研究项目“民办教育分类管理制度建设与推进策略研究”(VGA170004)。

  2016年11月7日,全国人大常委会通过了修改《民办教育促进法》的决定,为民办学校分类管理确立了法律依据。随后,国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》,教育部会同相关部门印发了配套文件《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》,标志着以实行非营利性和营利性民办学校分类管理为基础,促进民办教育健康发展的法律制度体系初步建立。根据民办教育新法新政的授权,民办学校分类管理和分类登记的具体办法由地方政府制定。本文从国家、地方、学校三个角度出发,对影响落实民办学校分类管理的瓶颈问题进行初步分析。

  一、国家层面需要进一步明确的瓶颈问题

  (一)《民办教育促进法实施条例》尚未完成修订

  根据《中华人民共和国立法法》,现有教育制度体系是由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等规范性文件共同组成的,各自之间只有相互衔接才能充分发挥管理作用。实行分类管理改革后,根据全国人大的修法决定,新修订的《民办教育促进法》于2017年9月1日起实施。但国家层面尚未对2004年4月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》进行修订,使得民办教育国家顶层设计缺少了重要一环。《教育部2017年工作要点》将“修订《民办教育促进法实施条例》”作为“加快办学体制改革”中的一部分内容,但从立法推进的时间节点来看,无法在2017年9月1日前完成这一修订工作。由此导致各地虽然力争在新法施行前出台本地配套政策,但由于没有国务院行政法规的指导,地方缺少了一个把握政策制订方向的依据,规范性文件很可能会与随后修订完成的《民办教育促进法实施条例》不一致,由此引起的合法性审查问题非常严峻。《行政诉讼法》第五十三条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”人民法院认为规范性文件不合法的,不作为认定被诉行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明,同时抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关,建议制定机关对认定不合法的规范性文件予以修改、废止等。值得注意的是,基层人民法院也可以对省级、国家部委的规范性文件进行审查,这将引起较多的合法性风险。因此,如何把握和界定法律确定的重大原则,如何实现地方配套与国家行政法规的科学衔接,成为地方在制定具体办法过程中的突出困难。

  (二)《民办教育促进法》与《公司法》不衔接

  本次修法,第一次在法律上允许举办营利性民办学校,极大地拓展了社会力量举办教育的空间。①《民办教育促进法》第十九条和第五十九条规定,营利性民办学校的办学结余、清偿债务后的剩余资产依照《公司法》等有关法律、行政法规的规定处理,由此可知营利性民办学校应适用《公司法》。所以,营利性民办学校的审批设立、组织运行、监督管理等除了要依据《民办教育促进法》外,还要执行《公司法》有关规定,面临着一些法律政策的衔接问题。比如,营利性民办学校的名称,按照《公司法》第八条的规定,必须标明“有限责任公司”或者“股份有限公司”的字样,这将对学校的社会形象、办学行为和证书发放等造成一定影响。②再比如,营利性民办学校的治理结构,按照《民办教育促进法》董事会是决策机构,而《公司法》第三十六条规定的决策机构是股东会或股东大会。同时,《公司法》要求设置经理作为执行机构,但如果在校长之外重新设置经理,就会分散校长的权力。③这些问题是营利性民办学校发展面临的普遍性问题,仅靠地方力量难以理顺,应当在国家层面统一拿出办法。

  (三)营利性民办学校税收优惠未明确

  修订后的《民办教育促进法》第四十七条规定:“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中,非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”这种规定对举办非营利性民办学校是重大利好,体现了国家的鼓励方向。然而,营利性民办学校作为民办学校必然存在的一个组成部分,同样承担着培养人才的任务,其所能享受的税收优惠却未有明确的政策安排,只笼统地说“享受国家规定的税收优惠政策”。从美国的实践看,政府通过直接税收减免或者通过学费抵税、教育储蓄账户或教育券等更加灵活的、多样化方式,对营利性民办学校提供税收优惠是完全可行的。[1]从国内经验看,小型微利企业、国家需要重点扶持的高新技术企业、文化类企业、技术服务企业、设在西部地区的鼓励类产业企业,只要符合条件,均可以享受不同程度的税收优惠政策。④但是,《中华人民共和国立法法》第八条规定:“下列事项只能制定法律……(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度……”更宽泛地说,现实中的税收法律法规和政策主要由全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等中央层面的机构制定。地方的自主权主要体现为在规定幅度内确定税额标准,允许民族自治地区具有较大的税收幅度裁量权。国家层面也一再对地方擅自开展的税收优惠进行查处。比如,先后下发了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)和《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发[2015]25号),明确要求“除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外,各地区一律不得自行制定税收优惠政策;未经国务院批准,各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策”,并要求全面清理已有的各类税收等优惠政策。有鉴于此,对营利性民办学校提供税收优惠的政策设计,首先需要在国家层面做出相应规定,然后才谈得上地方的落实和创新。

  无论从促进民办教育健康发展的现实需要出发,还是基于长远考虑,在国家层面完善法律制度体系都是当务之急。一是尽快修订出台《民办教育促进法实施条例》等相关法规,将新法新政已经明确的改革方向和原则在实施条例里进一步细化。二是在国家层面形成平稳分类的指导性意见,进一步明确政策基调,提出财务清算、补偿或奖励、法人登记等关键操作环节的原则和举措。三是由教育行政部门与发改、财政、税务部门共同研究营利性民办学校税收优惠政策。

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姓名:方建锋 工作单位:

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