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县域教师编制动态管理中的“撇脂”现象及其矫正
2018年10月19日 12:32 来源:《教育发展研究》 作者:柳丽娜 朱家存 周兴国 字号
关键词:县域教师编制动态管理;“撇脂”现象;制度困境

内容摘要:县域教师编制动态管理因认识上的局限、选择上的政治取向、操作上的制度困境等原因,在实施过程中出现了“撇脂”现象,即城镇学校从农村学校撇取优秀教师的现象

关键词:县域教师编制动态管理;“撇脂”现象;制度困境

作者简介:

  作者简介:柳丽娜,朱家存,周兴国,安徽师范大学教育科学学院,芜湖 241000

  内容提要:县域教师编制动态管理因认识上的局限、选择上的政治取向、操作上的制度困境等原因,在实施过程中出现了“撇脂”现象,即城镇学校从农村学校撇取优秀教师的现象。“撇脂”现象具有撇取对象的优秀性、教师流动的单向性、城镇教育发展的需求性和教师招聘程序的合法性等表征。“撇脂”现象的发生对农村教育发展带来极为不利影响,亟须综合运用以下举措加以矫正:暂停城镇学校面向农村学校公开选聘教师的做法,尽快落实《2014通知》精神及相关要求,统筹设置机动编制以完善县域教师编制动态管理机制,完善县域教师编制校际调整机制,建立县域储备教师动态数据库等。

  关 键 词:县域教师编制动态管理 “撇脂”现象 制度困境

  标题注释:本文系国家社科基金2013年度重点项目“中小学教师编制城乡一体化研究”(13ASH006)的阶段性成果。

  一、县域教师编制动态管理的实践逻辑及政策依据

  改革开放以来,我国中小学教职工编制政策曾历经1984年、2001年和2014年三次重要调整,出台了四个专门的中小学教职工编制文件,即1984年教育部《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》(以下简称《1984意见》)、2001年《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》(以下简称《2001意见》)、2009年《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》(以下简称《2009通知》)、2014年《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(以下简称《2014通知》)。

  《1984意见》是改革开放以来我国第一个有关中小学教职工编制的文件,奠定了我国中小学教职工编制政策的基础。与《1984意见》相比,《2001意见》发生了两点重要变化:一是将编制标准的计算方式由原来的“班师比”改为“生师比”;二是将原来城乡编制标准基本均衡调整为城乡倒挂的教师编制标准,如将城乡细分为城市、县镇和农村三级来看就更明显,即城市、县镇和农村生师比分别为:小学19∶1、21∶1和23∶1,初中13.5∶1、16∶1和18∶1,呈现显著的农村较县镇、县镇较城市编制三级递紧的特点。由于《2001意见》以压缩编制、效率优先和城市偏向为导向,导致了中小学教师编制特别是农村学校教师编制大幅减少,一些学生少、教学点分散、边远贫困地区的农村学校难以维持基本运转,无法开齐开足国家课程。为解决《2001意见》实施以来产生的上述实践问题,《2009通知》提出:“切实加强中小学教职工编制的总量调控与统筹使用;不断完善中小学教职工编制动态管理机制。”在不改变《2001意见》中小学教职工编制标准的前提下,《2009通知》希望通过完善中小学教职工编制动态管理机制来实现城乡教师资源的合理使用,这也是我国在中小学教职工编制政策中首次提出动态管理教师编制。《2009通知》印发以后,全国有12个省份重新核定了编制,其中江西、青海、宁夏和甘肃4个省份的编制增加了,四川、天津、湖南、辽宁、内蒙古、重庆和安徽7个省份的编制未增减,但在编制总额内动态管理、统筹使用;有25个省份均不同程度落实了《2001意见》规定的增编因素;广西、吉林、西藏和贵州4个省份明确规定实行机动编制。可以说,各地通过完善教职工编制动态管理,加强总量调控与统筹使用,在一定程度上缓解了一些地区农村教师总体超编、结构性缺编的问题。然而,一方面由于《2009通知》并未改变《2001意见》中小学教职工编制的核算标准,在教职工编制总量既定的情况下,动态调控的空间非常有限;另一方面由于城镇化进程的加快,生源城镇挤、农村空的现象不断突出,教师编制动态管理过程中也出现了农村教师单向流入城镇学校的现象。为此,《2014通知》提出:统一编制标准,促进城乡中小学教育资源均衡配置。进一步完善中小学教职工编制动态管理机制,根据学校布局结构调整、不同学段学生规模变化等情况进行动态调整,提高编制使用效益。探索教职工编制管理与人事管理相结合,促进县域内教师交流轮岗和均衡优化配置。《2014通知》首先在编制标准上结束了长期以来的“城乡倒挂”现象,实现了城乡统一;其次要求各地探索教职工编制管理与人事管理的结合,这为农村学校无编却有教师在岗履行职责提供了政策依据。

  可见,建立、加强和完善中小学教职工编制动态管理机制是伴随我国经济社会发展由城乡二元结构转向城乡一体化,教育发展由城乡差距过大转向逐步缩小这一发展历程而变化的。考虑到我国城乡差异和中小学布局,赋予地方特别是县级政府对教师编制管理的动态调整权,不仅必要而且必须。从教师编制政策的目标设计来看,县域内加强教师编制的动态管理旨在更加合理、有效地配置教师资源,尤其是城乡教师资源。从近几年的政策实践来看,教师编制的动态管理在解决部分农村学校教师富余、城镇学校教师不足、撤并学校教师分流等方面发挥了积极作用。

  二、县域教师编制动态管理中“撇脂”现象的表征及其危害

  目前,县域教师编制动态管理也出现了“撇脂”现象,即在教师编制动态管理实施过程中,由于城镇教育发展的现实需求,县级教育行政部门通过一定的合法程序,客观上造成城镇学校从农村学校撇取优秀教师的现象。县域教师编制动态管理中的“撇脂”现象有以下四个方面的表征。

  第一,撇取对象的优秀性。县域教师编制动态管理“撇脂”现象撇取的绝大多数是农村学校的优秀教师。

  第二,教师流动的单向性。县域教师编制动态管理“撇脂”现象呈现出农村优秀教师向城镇学校单向流动的特点,这种流动是实质性的,是人走、关系走、编制走,走得比较彻底。

  第三,城镇教育发展的需求性。随着城镇化进程的推进,城镇学生的规模不断增加,农村学生的规模日渐减少,县域教师编制动态管理基本上是动态调控农村富余教师进入城镇学校。

  第四,教师招聘程序的合法性。城镇化进程拉大了城镇学校与农村学校学生规模的差距,城镇学校需要补充新的教师,农村学校需要安排富余教师。城镇学校一般会选择面向农村学校公开招聘的形式来补充师资,这为“撇脂”现象的发生提供了程序合法性辩护。

  “撇脂”现象的四个表征在实践中具有极大的迷惑性,特别是城镇教育发展的需求性和教师招聘程序的合法性,这也是“撇脂”现象在县域教师编制动态管理过程中时常发生但却没有引起足够重视的重要原因。撇取对象的优秀性对于教师招聘来说无疑是公正的,但却无异于从农村学校抽血,使本就不太充足的农村优秀师资变得更加微弱。教师流动的单向性对流动教师个体和流入城镇学校来说是利好的,但却给农村学校发展带来不利。城镇教育发展的需求性成为引发县域教师编制动态管理的实践动因,虽然满足了城镇学校发展教师不足和农村学校富余教师分流的现实需求,但却无法满足农村学校长期发展的需求。教师招聘程序的合法性为农村优秀教师进入城镇学校提供了程序上的合法辩护,但却给农村学校发展带来了实质性损害。“撇脂”现象的出现对于城镇学校来说可能是最佳选择,对于农村学校来说则无异于釜底抽薪。精心培养的青年教师成为城镇学校的后备力量,以致出现了博弈论中的“零和博弈”现象。即城镇学校的受益恰恰是得益于农村学校的受损,从整个县域教育发展来看增益基本为零。县域教师编制动态调整的结果不但对全县教育整体发展无益,反而会在很大程度上打击农村学校教师队伍建设的积极性。

  三、县域教师编制动态管理中“撇脂”现象的成因

  第一,认识上的局限使“撇脂”现象的产生具有合理性。理论上来说,县域内教师编制动态管理是一种有效的宏观调控方式,可以适应各学段教育发展和县域内的师资均衡配置。其优点在于控制总量、盘活存量,合理调配师资,在城乡一体化进程中,使师资流动与城镇化带来的生源流动相适应,进而实现城乡义务教育的均衡发展。然而,在具体认识上,对县域教师编制动态管理的目标定位却存在一种局限,即县域教师编制动态管理主要是解决教师数量与学生数量匹配的“量”的问题,只要控制了总量、盘活了存量,满足了学校布局和生源结构对教师数量的需求,就达到了教师编制动态管理的目的。从而忽视了农村学校发展和学生成长对教师“质”的迫切需要。

  第二,选择上的政治价值取向使“撇脂”现象的产生具有合法性。就教师编制宏观动态调整的价值取向而言,立足于教师编制的动态管理,有利于政府追求办学效益,也有利于政府对中小学的布局调整。

  第三,操作上的制度困境使“撇脂”现象的产生具有正当性。教师编制动态管理会引发制度困境,即无论什么样的教师被城镇学校选中,动态调控都会与其他方面的努力相矛盾或对立。一方面,优秀教师的选中会引发与城乡教育均衡发展的对立,从而导致公平的教育价值观念难以实现;另一方面,非优秀教师的选中,因其表现拙劣而被调控进入城镇学校,则会引发农村教师集体不努力,其结果是,劣币驱逐良币,动态调控的结果是完全背弃教育发展的帕累托改进。

作者简介

姓名:柳丽娜 朱家存 周兴国 工作单位:

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