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“全面二孩”政策下中小学教师编制管理问题探究
2018年05月15日 15:30 来源:《教学与管理:中学版》 作者:张翔 字号
关键词:“全面二孩”政策;中小学教师;教师编制

内容摘要:“全面二孩”政策不仅改变我国中小学教师的供给侧,而且影响中小学教师人力资本的使用效率,因而不可避免地影响其编制管理。

关键词:“全面二孩”政策;中小学教师;教师编制

作者简介:

  作者简介:张翔,贵州师范大学教育科学学院。贵阳 550001

  内容提要:“全面二孩”政策不仅改变我国中小学教师的供给侧,而且影响中小学教师人力资本的使用效率,因而不可避免地影响其编制管理。目前,我国中小学教师核编标准单一,编制规模仍需稳中求升;中小学教师编制结构存在功能性缺位,编制管理制度有待完善。“全面二孩”政策下,中小学教师编制必须从政策上给予合理导向,一方面需要实施城乡差异性核编方式,科学设计中小学教师编制规模;另一方面,增设“附加编制”,并严格中小学教师编制管理与监督。

  关 键 词:“全面二孩”政策 中小学教师 教师编制

  为了有效释放“人口红利”,缓解人口老龄化问题,2013年11月,十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式启动“一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”的政策(简称“单独二孩”政策)。“单独二孩”政策实施之后,符合条件的育龄夫妇申请二孩的数量严重低于预期。为此,十八届五中全会进一步调整和完善我国计划生育政策,提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的决定(简称“全面二孩”政策)。2016年1月1日,我国“全面二孩”政策正式落地实施。“全面二孩”政策的落地实施,不仅在很大程度上改变我国基础教育的供给侧,还直接影响我国中小学女性教师的人力资本使用效率,这两个方面不可避免地影响我国中小学教师编制管理。因此,探究“全面二孩”政策下中小学教师编制管理问题,不仅必要,更显迫切。

  一、“全面二孩”政策对我国中小学教师编制管理的影响

  1.“全面二孩”政策将改变我国中小学教育的供给侧,从而影响中小学教师编制定编与管理

  中小学教育的供给侧不但是一种提供教育机会的行为,而且是实现机会的价值量的行为。国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄预计,在全面二孩政策实施后,最近几年我国出生人口会有显著提高,每年净增人口在300多万人以上,到2020年左右,差不多有1700万人出生[1]。这么多新增人口的出现将不可避免地对我国基础教育需求产生重大影响。根据我国现行的“六三三”学制计算,“全面二孩”政策将于2022年、2028年和2031年开始对我国小学、初中、高中三个阶段的学龄人口产生影响。其中,小学和初中因“全面二孩”政策新增学龄人口将在2027年和2032年达到峰值。李玲、杨顺光等人研究发现,“2027年,小学在校学生数将达到峰值10001.31万人,‘全面二孩’政策的新增学生数达到最大值2781.97万人;2030年,初中在校学生数将达到最大值5295.89万人,‘全面二孩’政策的新增学生数达到最大值1542.45万人”[2]。学龄人口的增加必然催生更多的教育需求,而教育需求的增加直接刺激教育供给侧改革。

  中小学作为基础教育的重要供给侧,必须进一步拓展自身的供给能力,提供更多的教育机会。然而,教育机会的增加不仅需要更多的教育设备,更为关键的是教师资源。“全面二孩”政策背景下,中小学适龄儿童不断增加,不可避免地需要对现有的中小学教师编制进行修改完善。

  2.“全面二孩”政策将影响我国中小学教师的人力资本使用效率,从而影响中小学教师编制管理

  “全面二孩”政策背景下,作为中小学教师主力军的女性教师,很大一部分选择生育二个孩子,客观上降低其人力资本使用效率。根据国家计生法相关规定,女性享有98+X天/胎(X由各地方政府自行规定,部分地方高达60天)的带薪休假权利;女性生育孩子的过程中还会产生产前检查和产后哺乳等诸多临时性休假。“全面二孩”政策下,女性教师的产假时间将翻倍增加,其人力资本使用更不完全。此外,“全面二孩”政策背景下,选择二孩的女性教师可能会将更多的精力放在家庭生活方面,部分关闭自身的人力资本,从而也降低其人力资本使用效率。正如任兆昌等人所言,教师人力资本是一种“不可能用标准化测量以确保效率一致”的人力资本[3]。这种人力资本是由教师个人控制的资本要素,效率可控性复杂,监督成本极高,一旦外在刺激或自律性约束消失,这种人力资本释放的效率可能是极低的。简言之,在“全面二孩”政策背景下,女性教师无论是带薪休假,还是因育儿部分关闭其人力资本,其人力资本使用均不完全。而女性教师作为中小学教师的主力军,其人力资本使用的不完全直接降低整个中小学教师人力资本的使用效率。

  二、我国中小学教师编制管理存在的问题

  1.中小学教师核编标准单一,编制规模仍需稳中求升

  根据2014年中央编办、教育部、财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(下文简称《通知》)规定,我国中小学教师的编制依据主要是“师生比”。其中,中小学教职工编制标准分别为:高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19[4]。从2015年我国中小学教师的生师比(与师生比互为反比)来看,除高中教师的生师比高于标准以外,小学和初中阶段的生师比均低于标准要求(如图1所示)。

  

图1 2015年全国中小学生师比实际情况与标准比较

  从表面上看,这种编制标准为统筹城镇中小学教师资源均衡配置提供政策保障。然而,《通知》所规定的“师生比”是建立在班容量为40~50的基础上,如果班容量过小,这种计算方式就极不科学。以小学阶段为例,目前我国小学阶段有教职工共计5488941人,学生94510651人,倘若按照《通知》规定的1∶19(小学段师生比)的标准进行测算,教职工将超编514696人,超了9.38%[5]。因此,从总数上看,我国小学教师人数超编。然而,据不完全统计,目前我国农村地区20人以下学校(含教学点)超万所,若按照师生比为1∶19的标准配置教师的话,这些学校最多只能配1名教师。然而,麻雀虽小,但五脏俱全,这些小规模学校涉及不同年级和不同学科教学,1名在编教师何以担当。当然,《通知》提出“考虑实际需求,对农村边远地区适当倾斜”,但与此同时也规定“坚持从严从紧,严格控制编制总量”。于是,诸多地方政府考虑经济因素,往往执行国家1∶19的师生比标准,直接导致不少中小学陷入表面性教师超编与实际教师严重不足的非正常形态。

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姓名:张翔 工作单位:

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