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农村小规模学校公用经费精准管理研究
2018年02月11日 08:10 来源:《中国教育学刊》 作者:周兆海 字号
关键词:农村小规模学校;公用经费;精准管理

内容摘要:目前,农村小规模学校公用经费管理存在拨付体系的单向静态、层级式管理与责权的空间分离和教育管理逻辑的重城镇轻村屯等问题,导致经费配给与需求错位、报销难和被挤占。

关键词:农村小规模学校;公用经费;精准管理

作者简介:

  作者简介:周兆海,陕西师范大学教育学院讲师。陕西 西安 710062

  内容提要:目前,农村小规模学校公用经费管理存在拨付体系的单向静态、层级式管理与责权的空间分离和教育管理逻辑的重城镇轻村屯等问题,导致经费配给与需求错位、报销难和被挤占。为实现针对性且有效的经费供给,应树立如下三大优化理念:一是补齐短板与分类供给,精准识别农村小规模学校的经费需求;二是角色转换与功能定位,梳理调整农村小规模学校的经费管理关系;三是倾斜性支持与建构同等发展框架,正确认识农村小规模学校的发展价值。具体的精准化管理对策为:明确农村小规模学校的经费支出结构,形成动态的经费拨付机制;增强农村小规模学校的经费管理权,建立体系分立的经费保障机制;逐步确立农村小规模学校的法人地位,保障经费精准管理的持续性。

  关 键 词:农村小规模学校 公用经费 精准管理

  标题注释:本文系2016年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“农村教师整体发展与体制机制综合改革研究”(项目编号:16JJD880013)和中央高校基本科研业务费专项资金项目“城镇化背景下西北乡村教师职业吸引力问题及其对策优化研究”(项目编号:17SZYB30)研究成果。

  [中图分类号]G526.7 [文献标识码]A [文章编号]1002—4808(2017)08-0020-05

  充足的公用经费是学校良性发展的前提。尤其对于地处农村的小规模学校而言,公用经费主要来源是学生公用经费的划拨,而其教育质量提高、办出活力魅力、实现“小而优”“小而美”更是依赖于适切且充足的公用经费供给。因此,立足于农村小规模学校公用经费的问题实际,深刻认识农村小规模学校公用经费的管理难题,进一步反思当前的经费保障机制,从而采取精准优化策略推动其正常运转与质量提升,切实落实“保留并办好必要的小规模学校和教学点”的教育政策具有相当的紧迫性。

  一、农村小规模学校公用经费管理的现实问题

  办学治校固然需要较为充足的公用经费,但从当前学校改革的实践来看,这些公用经费是否得到了有效管理却是其中一个容易被忽视而又十分重要的环节,因为它不仅关系到公用经费本身能否得到合理使用,而且更会直接影响学校教育的整体发展。虽然随着农村小规模学校办学质量问题越来越受到人们的高度关注,加强其公用经费管理的合理性与有效性已成为促进我国农村教育发展的关键点,然而反观当前的教育实践,其中所存在的种种问题仍旧严重阻碍并威胁着农村小规模学校的生存与发展。

  (一)拨付体系的单向静态,导致经费配给与需求的错位

  近些年,国家与地方政府已充分认识到农村学校公用经费的诸多难题,并着力通过政策倾斜与设置专项资金等方式,不断规范和加大对农村教育的经费投入。针对农村小规模学校,还就城乡纵向范畴和学校规模横向范畴作了行政层面的划分与规定。由此,结合其他相关国家规定,总体上构筑起了“自上而下”的单向静态的公用经费拨付体系:一是区分不同经济发展程度地区的学生经费开销,制定东中西部地区学生公用经费标准;二是肯定不同学生群体的经费支出,确定以学段为类型的小学、初中学生公用经费额度;三是厘清“小规模”的定义,规定以在校生数100人为分界线。但现状表明,尽管农村小规模学校公用经费额度相比于过去已有明显好转,其在教育质量与办学活力提升的过程中仍然面临着巨大的经费压力。按照2016年的小学生公用经费标准,中西部地区为600元/年,东部地区为650元/年,中西部地区的农村小规模学校每年获得的公用经费仅为6万元,东部地区为6.5万元。根据我们的调研发现,在公用经费足额发放的情况下,6万元左右的公用经费仅能够维持学校的正常运转,而在教学仪器设备更新、教学基础设施维修和教学图书资料购买等方面仍存在较大的经费缺口,更无法满足学校在师资培训和学生素养拓展方面的经费需求。尤其是地处偏远村落的学校,办学经费支出会相应因交通距离增加而增加。在单向静态拨付体系下,类似变动的学校办学成本是无法掌控和计算的,也无法作出优质调适,只能基于需求的刚性程度来裁撤部分项目的支出,以缓解公用经费的“紧张”。另据调查显示,高达42.1%的校长认为目前的公用经费拨付标准维持学校正常运转“存在一定的困难”,68.6%的校长认为公用经费支出存在缺口。[1]95因此,在单向静态的拨付体系下,农村小规模学校受制于公用经费的额度不足,只能低水平地循环发展,而未能有效地开展教育质量的优质化改进。

  (二)层级式管理与责权的空间分离,致使公用经费报销难

  对学校公用经费的使用、结算等通常都应有明确的规章制度予以规范,这既是为了保障学校办学治校的合法权益,也同时在一定范围内能够使公用经费得到合理使用与有效监督。受整个教育管理体制的影响以及农村小规模学校自身发展特征的限制,我国基本形成了从区县教育局到乡镇中心校,再到农村小规模学校的层级式管理模式。因此,农村小规模学校与相应的乡镇中心校之间存在隶属关系,其公用经费也在很大程度上受所属中心校的管理与约束,其公用经费支出均须到中心学校去审查报销。此种做法体现了“网点分散,划片负责,集中管理”的策略,使中心校对农村小规模学校构成行政与财政的双重管理关系,从而把地处农村边缘的小规模学校纳入整体性教育管理系统,以避免其陷入自我边缘化和管理无序的境地,尤其对其经费支出起到指导与节制等作用。但同时因受中心校“重于行政节制,疏于教育指导”的管理倾向、经费报销管理规定不合理与不清晰等各种因素的影响,农村小规模学校在经费支出与办学管理责权上存在空间分离:一方面农村小规模学校自行管理学校和负责办学,遵循“先做事,后报账”的被动性办学逻辑;另一方面诸多公用经费开支事宜不得不前往中心校办理,而中心校未必充分了解和体恤农村小规模学校的办学诉求和处境。这种责权的空间分离也无形之中转化为办学责权的错位:农村小规模学校的经费开支与管理必须额外处理好“先与后”“上与下”和“中心与边缘”等关系,因二者的不对接而无法实现空间与办学实践的一致性。农村小规模学校公用经费报销难的问题,给业已难以承受重负的农村小规模学校额外增加不必要的行政运行成本:一是报销款项缺乏细致且合理的规定,部分实际且需要的办学支出得不到经费报销;二是报销流程缺乏详细且明确的安排,在缺乏可依循的报销章程下,报销人员疲于部门之间奔波处理;三是行政管理懈怠与程序性烦琐,经费支出上报无法得到及时的反馈与处理。因此,农村小规模学校公用经费报销过程的机械性反复,加之乡校之间交通距离的时间成本,这些均极为耗费人力与精力,使其经费开支变得“畏首畏尾”,从而无法充分发挥公用经费的教育效应。一方面使农村小规模学校的办学自主性、主动性和灵活性都受到了较大限制,另一方面也直接影响到其教育教学的正常开展与有效提升。

作者简介

姓名:周兆海 工作单位:

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