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日本偏僻地区教师倾斜待遇政策探析
2017年12月06日 11:03 来源:《比较教育研究》 作者:陈君 闫静 字号

内容摘要:日本为满足偏僻地区教育发展的现实需求,制定了偏僻地区教师倾斜待遇政策以吸引并挽留更多优秀教师在偏僻地区任教。该政策主要包括受益对象、经费保障、发放标准、支付方式、环境建设等方面内容。

关键词:偏僻地区;教师倾斜待遇;教师质量;日本

作者简介:

  作者简介:陈君,男,华北理工大学外国语学院副教授,河北 唐山 063210;闫静,女,华北理工大学外国语学院硕士研究生,河北 唐山 063210

  内容提要:高质量教师队伍是偏僻地区教育发展的关键因素。日本为满足偏僻地区教育发展的现实需求,制定了偏僻地区教师倾斜待遇政策以吸引并挽留更多优秀教师在偏僻地区任教。该政策主要包括受益对象、经费保障、发放标准、支付方式、环境建设等方面内容。该政策特点表现为:政策法制保障体系完善、落实严格;倾斜待遇额度大、类别清晰、精准投入;政策规定详尽完善、可操作性强。日本在偏僻地区高质量师资队伍建设方面成效显著。

  关 键 词:偏僻地区 教师倾斜待遇 教师质量 日本

  标题注释:本文系河北省社会科学基金2016年度项目“城镇化背景下河北省乡村教师发展保障机制建构研究——基于日本的历史经验视角”(项目编号:HB16JY062)的阶段性研究成果。

  中图分类号:G451.5/313 文献标识码:A 文章编号:1003-7667(2017)06-0058-06

  教师是偏僻地区教育发展的关键要素,其综合素质的高低决定着偏僻地区教育质量的好坏,同时也在很大程度上制约着城乡义务教育的均衡发展水平。为满足偏僻地区教育发展的现实需求,吸引并挽留更多优秀教师在偏僻地区任教,日本自20世纪50年代中期起开始实施以偏僻地区教师为对象的倾斜待遇政策,该政策主要通过津补贴的形式为偏僻地区教育事业的发展奠定了良好的基础。

  一、日本偏僻地区教师倾斜待遇政策实施的意义

  (一)日本偏僻地区的界定

  按照《偏僻地区教育振兴法》的规定,日本偏僻地区指的是交通条件、自然条件、经济条件、文化条件等处于劣势的山区、离岛以及其他偏远地区,同时也包括因地理、经济等条件制约而产生的情况与偏僻地区性质类似的准偏僻地区。[1]《偏僻地区教育振兴法施行规则》对上述条件作出了详细说明:交通条件指的是学校所在地与火车站或汽车站或港口、医院、高等学校、邮局、市町村教育委员会、金融机构、超市、市中心的距离;自然条件、经济条件、文化条件指的是学校所在地的水源配置状况,自然灾害的发生情况,与图书馆、博物馆以及其他类似设施的距离,信息通讯服务情况以及学校教师和学生的数量等。日本以上述条件为依据,以打分的形式将偏僻地区的级别分为准偏僻地区、偏僻地区1级、偏僻地区2级、偏僻地区3级、偏僻地区4级、偏僻地区5级。[2]

  (二)日本偏僻地区教师倾斜待遇政策实施的背景

  20世纪40年代和50年代,在以美国为模板的新教育制度普遍实施和教育公平理念逐渐兴起的背景下,偏僻地区学校教育以及教师质量问题成为日本政府关注的焦点问题。这些问题主要表现在:经济快速发展时期的到来将大量偏僻地区人口吸引到城镇等发达地区,偏僻地区学校入学率逐年降低,学校所能获得的财政拨款也处于不断减少的匮乏状态;规模过小的偏僻地区学校被陆续合并或者关闭,不完全学校不断增多、复式教育实施范围持续扩大,学校教学设备短缺,课程资源无法得到及时更新;恶劣的工作条件降低了年轻教师赶赴偏僻地区工作的热情,优秀骨干教师将在偏僻地区学校的工作经历视为通往城市学校跳板的情况层出不穷;落后的教师世代更替加剧了偏僻地区的教师短缺,教师教学任务繁重,对于学生的实践指导能力明显不足,师资队伍的老龄化趋势日益严重;学校开展偏僻地区教师津补贴严重不足,在总量30%的应该向教师提供偏僻地区津补贴的偏僻地区学校中,向教师支付象征性津补贴的学校仅为49%,有51%的学校未向教师支付任何形式的偏僻地区津补贴……[3]上述现实问题使得日本偏僻地区教育发展举步维艰。“偏僻地区教育自明治初年以来就未有过像样的政策,换句话说已经处在了完全被遗忘的地步,相关人员必须深刻反省”[4],“现在,偏僻地区居民的生活以及其子弟的教育真的已经到了无法直视的窘境,放任不管的话对于作为文化国家的日本来说是莫大的耻辱”[5]。鉴于教师在教育发展中的重要作用,如何通过吸引并挽留更多优秀教师到偏僻地区任教,从而提高偏僻地区的教育质量成为日本政府的一项重要国策。在此情况下,日本偏僻地区教师倾斜待遇政策应运而生。

  二、日本偏僻地区教师倾斜待遇政策的具体内容

  (一)受益对象

  为明确偏僻地区教师倾斜待遇的受益对象,避免无关人员从中渔利和相关人员被排除出补贴对象等情况的发生,日本从国家角度出发对偏僻地区教师倾斜待遇政策的受益对象做出了明确的规定。日本通过颁布相关专门性的法律法规使得全国范围内的符合同等偏僻地区条件的教师可以享受同等的倾斜待遇政策。总体来说,日本偏僻地区教师倾斜待遇政策的受益对象为处于不利环境地区的义务教育阶段教师。此处的教师,包括专门的教学人员、行政管理人员、教学辅导人员、负责勤务以及学校正常运营工作的职工等,退休和退职的教师、短期代课和勤务教师等不包含在内。[6]换句话说,日本偏僻地区教师倾斜待遇政策遵循的是将倾斜待遇给“偏僻地区教师”,而不是给“偏僻地区教师身份”的原则。

  日本不利环境地区所指的范围,即为前文所述的《偏僻地区教育振兴法》以及《偏僻地区教育振兴法施行规则》中所界定的偏僻地区范围,日本政府规定在上述地区工作的公立小学、中学以及义务教育学校、中等教育学校前期课程和《学校给食法》第六条规定机构的教师可以享受偏僻地区教师倾斜待遇政策。[7]另外,为切实保障享受偏僻地区教师倾斜待遇的受益对象范围,日本政府还规定无论从经济、交通还是地理条件等因素考虑都与偏僻地区类似的地区,其义务教育教师可以享受准偏僻地区教师倾斜待遇。如,未处于偏僻地区的城市薄弱地区教师即可以享受此类倾斜待遇政策。[8]将城市薄弱地区等准偏僻地区的义务教育教师列为受益对象是日本偏僻地区教师倾斜待遇政策的特征之一。

  (二)经费保障

  为保障偏僻地区教师倾斜待遇政策的扎实推进,日本对倾斜待遇的经费保障做出了明确规定。日本偏僻地区教师倾斜待遇的经费保障分为国家级经费保障和地方级经费保障两部分。其中,国家级经费保障具有如下特征:中央政府按照相关法律法规以补助资金的形式向地方政府提供所需经费50%以内的财政补助,从而确保倾斜待遇政策的落实;中央政府制定具体的交付条文规范财政补助的发放和使用过程,进而实现补助资金的最大使用效率;当补助资金在使用过程中发生违法违规行为时,地方政府要将补助资金如数返还给中央政府。[9]地方级经费保障包括都道府县级经费保障和市町村级经费保障,具有如下特征:都道府县级经费保障构成偏僻地区教师倾斜待遇经费的主要来源,市町村级经费保障只是充当有益的补充;地方政府承担偏僻地区教师倾斜待遇经费是履行法律规定的责任和义务;地方政府以文部科学省(原文部省)的相关法令为基准向偏僻地区学校教师支付一定额度的津补贴;津补贴额度发生变化时要在文部科学省相关法令的基础上由地方政府与相关人员协商解决。[10]

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