首页 >> 教育学 >> 教育管理学
影响民办教育“新政”实施效果的关键因素 民办教育新政实施的着力点(笔谈)
2017年10月12日 10:42 来源:《教育发展研究》 作者:王烽 字号

内容摘要:“新政”突破了制约民办学校发展的制度瓶颈,奠定了我国民办教育长远持续发展的基础,启动了我国民办教育恢复以来影响面最广、意义最为深远的改革。

关键词:民办教育;政府扶持;价值理念;制度设计

作者简介:

  作者简介:王烽,教育部教育发展研究中心体制改革研究室主任。北京 100816

  鼓励引导社会力量兴办教育,是改革开放以来我国有关民办教育法律和宏观政策的基本取向,党的十八大、十八届三中全会报告都对此进行了强调。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施之际,修订教育法律和制定有关支持民办教育发展政策的工作就已展开。2016年11月全国人大常委会通过的《民办教育促进法修正案》(以下简称《修正案》)和2017年年初国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)、教育部等五部委联合发布的《民办学校分类登记实施细则》、教育部等三部委联合发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》,是贯彻“鼓励发展”、“分类管理”要求,历经6年有余的酝酿和博弈后取得的成果。其中《修正案》是法律,两个“细则”是政府规范性文件,《若干意见》是指导性政策,几个文本的强制效力按照这个顺序依次递减。至此,民办教育从新法到新政的顶层设计基本完成。

  “新政”中,有一些内容是延续原有的规定和做法,而其“新”则表现在所有条款和措施都围绕营利性与非营利性民办学校分类管理重新设计和组合,以新的思维、新的策略和措施重塑民办教育发展的新格局。《修正案》奠定了政府实施营利性与非营利性民办学校分类管理、分类支持的法律基础,消除了似是而非的“合理回报”概念,明确了非营利和营利性学校的定义、分类扶持的优惠政策、对现有学校举办者的补偿措施、对学校自主权和师生权益的保证措施、地方实施分类改革的权限和责任。《若干意见》确定了政府支持民办教育发展、推行分类管理的施政原则和进一步促进办学体制创新的措施,将分类扶持政策在一定程度上具体化,在学校和政府行为的规范方面体现了现代治理的要求,提出了实施分类管理总的政策框架。两个“细则”则解决了民办学校分类管理和营利性学校举办面临的直接问题,对举办者资质、审批登记流程、学校注销和变更、办学行为监督和教育质量监管等事项作出规定。

  “新政”突破了制约民办学校发展的制度瓶颈,奠定了我国民办教育长远持续发展的基础,启动了我国民办教育恢复以来影响面最广、意义最为深远的改革。鉴于投入民办学校举办资金多为寻利性质、民办学校办学类型和产权结构复杂多样的历史和现实,这场改革考验着民办学校举办者的判断力、学校的调整适应能力以及各级政府的智慧和魄力。目前,各地正在抓紧制定地方实施办法,到2017年9月1日《修正案》实施前后,改革大幕才会真正拉开,预计全部学校完成分类登记还会需要更长的时间。本人认为,以下几个因素是决定改革能否顺利实施的关键,也是观察民办教育“新政”能否取得预期效果的着眼点。

  1.政府扶持民办教育发展的价值理念

  政府对民办教育地位和作用的认识是一个逐渐深入的过程。改革开放之初恢复民办学校,是基于弥补政府财政不足的考虑,与“文革”前的“两条腿走路”是一个思路。作为公办教育的有效补充,民办教育在普及义务教育和高等教育大众化进程中起到了重要推动作用。进入21世纪,教育普及程度实现了跨越式提升,量的不足已经不是教育供需的主要矛盾,民办学校的地位和作用也发生了巨大变化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出,“民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分,是教育事业发展的重要增长点,是促进教育改革的重要力量”,期待民办教育在解决高质量教育供给不足的矛盾和促进教育改革方面发挥更大作用。但经过这些年的观察,这种理念在实践中只在少数地区得到重视。

  分类管理改革恰逢教育质量、教育多样化供给相对不足的矛盾突出之际,民办学校整体面临着向高质量和个性化转型的关键时期,鼓励社会力量兴办教育是国家社会民生政策的战略性选择。对于各级政府来说,如何看待和对待民办教育,决定着是否愿意为民办学校制定更多的优惠政策、提供更多支持,而这也是分类管理改革是否得到民办学校支持和参与的关键。政府的态度取决于三个基本认识:是否把教育选择权利看作社会大众的合法权益,这是现阶段民办学校存在和发展的逻辑起点;是否把民办学校作为提升公共服务、改善民生的合作伙伴,这是政府制定民办学校扶持政策的逻辑起点;是否把公平对待民办学校就学的儿童青少年作为政策底线,这是政府面向公办和民办学校所有儿童实施资助项目的逻辑起点。树立尊重选择权、把民办学校作为共同实现公益目标的伙伴、坚持所有儿童权利和机会平等的价值理念,是各级政府顺利推进改革的前提。

  2.政府部门的积极性和配合力度

  虽然法律已经允许举办不实施义务教育的各级各类营利性民办学校,但从这些文本的政策导向上可以明显看出,国家相对来讲更提倡和支持非营利性学校发展。而在改革之前,很少有学校把自己定位在营利性的范畴之内。不管是变成符合要求的“真正的”非营利性学校,还是转设为营利性学校,都需要释放相应的政策红利,否则举办者不会有积极性。“1+2”文件由国家教育行政部门牵头制定,但其手里的“政策红利”已经释放殆尽,制约民办学校发展的政策瓶颈能否突破,往往决定于财政、税收、社会保障等部门。这就形成一个比较尴尬的局面:有权的不主管、主管的没有权。

  分类改革的政策红利集中表现在,各级政府能够对学校和师生提供多少财政支持、落实何种程度的税收优惠政策,能否平衡体制内外教师社会保障待遇差距,能否形成购买服务、财政补贴的机制和标准,能否将营利性教育服务作为现代服务业等组成部分制定产业政策,能否对营利性教育市场实行有效监管、保证公平竞争的市场秩序。《修正案》和《若干意见》对于政府财政补贴、政府购买、税收优惠、教师社会保障等都提出了原则性要求,但规定过于宽泛模糊,对于从中央到地方相关的政策主管部门明显缺乏约束力。其中,财政政策方面,《若干意见》只是要求地方将支持民办教育发展的经费列入预算,其他财政政策要求则是倡导性的。政府购买服务方面,尽管国务院办公厅2013年发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部等三部委2014年发布了《政府购买服务管理办法(暂行)》,但是教育领域购买服务一直缺乏比较统一的政策,各地虽有尝试但力度很小。税收方面,除对企业办学的税费减免有些新意之外,《若干意见》基本延续了原来的政策,并没有解决由于民办学校收取的学费不纳入财政专户而缺乏免税的法律依据问题,也没有对各地反映强烈的法人财产权过户登记过程中过重的税费负担问题提出解决办法。教师社会保障方面,《若干意见》提出建立学校、个人、政府分担的民办学校教职工社会保障机制,但对于政府如何分担则缺乏明确规定。

  由于各地民办教育发展情况参差不齐,《修正案》和《若干意见》采取因地制宜的思路推进改革是有其充分理由的。但是有些政策是部门纵向制定和落实的,国家层面没有改变地方不可能改变。而过去的经验表明,国家教育行政部门以外的其他部门明显缺乏改革的动力,这就需要建立国务院层面强有力的协调推进机制。

  3.地方教育行政部门的能动性

  顶层设计框架之下,中央政府将许多具体做法交给地方去探索,省级、市县级教育行政部门处于分类管理改革的第一线。地方教育厅、局既要面对《修正案》和《若干意见》实施的压力和上级教育行政部门的改革日程安排,又要就有关政策向同级政府其他有关部门协商和游说,还要面对民办学校的利益诉求、承担改革和稳定的压力。因此,地方教育行政部门将扮演改革的关键角色,成为承担整个改革压力的重心。地方教育行政部门的观念、视野、魄力和能动性在改革中将起到关键作用。

  除履行常规的民办教育管理服务责任以外,地方政府需要按照两个“细则”的要求建立新的审批登记标准,并修改流程;建立营利性民办学校监督管理制度。更为棘手的是,按照《修正案》规定,地方政府(教育行政部门)必须解决以下难题:确定财政支持民办教育发展的资金额度并纳入预算,确定对民办学校进行财政补贴、购买服务等办法,确定现有学校转为营利性学校的财务清算和税费缴纳办法,确定非营利性学校终止办学清偿后的补偿奖励办法,确定非营利性学校市场化方向的收费办法等。这些政策的制定,要遵循立法精神和政策要求,也要争取有关部门支持和民办学校的认可,是一个复杂的政策过程。

  在我国,各地民办教育发展的情况与经济发展水平并不完全一致,但地方政府的政策水平与民办教育发展环境直接相关。从过去几年的改革进展看,各地政府推动改革的意愿和积极性存在较大差距,但先行一步的地方对其他地方有着明显的示范效应,这次改革预计也将出现这种局面。我们经常讨论地方教育改革的成功经验,主管教育的政府负责人有实权或者有实权的政府负责人重视教育,教育行政部门负责人有思想、有能力、会游说,可以说是两个最重要的先决条件,民办教育分类管理改革想必也是如此。

分享到: 0 转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
696 64.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
wxgg3.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们