作者简介：高丽芳，锦州师范高等专科学校，辽宁 锦州 121000；常旭，锦州市国和小学，辽宁 锦州 121000

　　高丽芳(1970－)，女，辽宁锦州人，锦州师范高等专科学校副教授，主要从事高等教育管理研究；常旭(1969－)，男，辽宁沈阳人，锦州市国和小学校长，副教授，主要从事中小学教育管理研究。

　　内容提要：我国中小学领导体制经历了由初步探索到相对成熟的一个渐进过程。现行的校长负责制是一种比较合理的领导体制，它初步构建了学校组织管理的权力制衡关系，保证了党支部的监督权力和教职工的民主管理权力得以发挥，但仍存在一定的行政化，着重“内改”、忽视“外改”等不足。推进我国中小学领导体制改革可以通过强化集体领导与个人负责制相结合、加强民主监督以及正确处理党政群的关系等路径实现。

　　关 键 词：中小学领导体制 演化 推进

　　一、我国中小学领导体制的历史沿革

　　(一)校务委员会制(1949－1951年)

　　在全国解放初期，在军事管制的条件下，学校实行校务委员会制。校务委员会制是学校的最高管理机关，它是集体领导制度和民主集中制的体现。校务委员会制的实施有利于决策的民主化、科学化，能提高决策水平及办事质量；主要缺点是缺乏必要的集中，没有人负主要的领导责任，这不利于进一步办好现代学校。

　　(二)校长负责制(1952－1956年)

　　1952年学校走上正轨后，教育部和政务院先后发布指示，规定学校“采用校长负责制”，“校长对学校工作应全面负责”，这种体制与党的七大精神是一致的。1952年3月，经政务院批准，教育部分别颁发了中小学暂行规程(草案)，规定学校实行“校长责任制”，校长由政府任命，负责领导全校工作，对学校的一切重大问题有最后的决定权，并直接对人民政府负责。由于校长责任制加强了学校的行政领导，克服了前一时期学校无专人负责的现象，改进了学校工作，提高了教育质量，这是主流。但是也有不完善的地方。首先，当时许多学校还没有建立健全党的基层组织，对校长的工作缺乏必要的协助、保证和监督，这就容易造成某些校长的个人专断。其次，教职工的民主权利并没有具体的组织保证，教职工的民主管理和民主监督开始削弱。

　　(三)党支部领导下的校长负责制(1957－1962年)

　　党的八大通过的党章规定：“在企业、农村、学校和部队的基层党组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织，积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议，不断地改进本单位的工作。”这是实行党支部领导下的校长负责制的主要根据。1957年“整风反右”后，中小学普遍建立党支部，实行党支部领导下的校长负责制，突出了党对学校的领导作用。但由于党政职责不清，出现了党政不分，以党代政的现象。1957年的“反右”斗争和1958年的“大跃进”则从舆论和行动上加速推进了这种体制的实行。1958年中共中央和国务院颁发的《关于教育工作的指示》规定：“一切教育行政机关和一切学校，应该受党委的领导。”“在一切高等学校中，应当实行党委领导下的校务委员会负责制；一长制容易脱离党委领导，所以是不妥的。”还规定了“一切中等学校和初等学校，也应该放在党委领导之下”，于是中小学全面实行了党支部领导下的校长负责制。当时的这种体制突出了党支部对学校工作的领导，赋予党支部对学校重大问题的决策权是适应了“以阶级斗争为纲”的路线的，但也造成了校长工作的权责分离，给校长的经营管理带来很大的困难。[1]

　　(四)当地党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制(1963－1966年)

　　20世纪60年代初，教育部总结了新中国成立以来办学的经验教训，恢复了解放初期的校长负责制，规定校长“负责领导全校的工作”，党委对学校行政工作“负有保证和监督责任”。实行这种体制后，特别是1963年开始实行地方党委和主管教育的行政部门领导下的校长负责制以后，学校党政干部之间职责分明，矛盾较少，行政机构的作用发挥较好，学校工作体现了教学中心。1963年3月由教育部颁发的全日制中小学暂行工作条例(草案)中规定：校长是学校行政负责人，在当地党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作，学校党支部起保证监督作用。这种体制就学校内部来说又恢复了校长负责领导全校工作的地位，权责关系得到了统一，同时也明确了党组织的地位和责任，较好地处理了党政关系，使党政两方面的工作有了明确的分工，是学校领导体制建设上的重要进步。但也不能忽略，这个体制在学校的外部关系上强调了学校与当地党委和主管教育行政部门的隶属关系。[2]

　　(五)“革命委员会”制(1966－1977年)

　　这是1966年“文化大革命”时期实行的学校领导体制。“文化大革命”完全否定了新中国成立以后17年的学校教育，也完全否定了原来的学校领导体制，各个学校也成立了“革命委员会”。这种体制一方面从成员的构成上来说混淆了党、政、群三种组织的不同性质、不同活动内容和不同的地位作用，另一方面从决策人数上说，它是属于集体决策、集体负责的委员会制，造成教育管理互相推诿、行政效率低下问题。

　　(六)党支部领导下的校长分工负责制(1978－1984年)

　　1978年，教育部重新规定：中小学实行党支部领导下的校长分工负责制，学校一切重大问题必须经过党支部讨论决定，执行决议时，实行分工负责。1978年9月，教育部修订颁发了全日制中小学暂行工作条例(试行草案)，规定了“实行党支部领导下的校长分工负责制”，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定，党支部统一领导学校各方面的工作。这个领导体制从本质上讲是与党支部领导下的校长负责制是一致的。1984年3月，教育部党组下达的有关文件，去掉了“分工”二字，但实际上学校还是“分工负责制”的概念，它及时地把学校从“文化大革命”造成的动乱中解放出来，恢复了学校的基本秩序。

　　(七)校长负责制的重新确立和全面推行(1985年至今)

　　1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”中共中央作出“学校逐步实行校长负责制”的决定以后，各地学校领导体制改革开始由点到面逐渐推进，改革的内容由校内党政关系、校长职权等领导体制，逐步扩大到校内管理体制，扩大到教育行政部门与学校的职权关系。1995年实施的《中华人民共和国教育法》第三十条明确规定，学校的教学及其他行政管理，由校长负责。2003年人事部、教育部关于印发《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》的通知指出，进一步完善校长负责制。实行校长负责制的中小学，校长全面负责学校工作，并充分发挥基层党组织的政治核心作用。校长必须正确贯彻执行党和国家的教育方针政策，坚持社会主义办学方向，积极实施素质教育，依法管理。从此，校长负责制在全国范围内全面推行，并收到了良好成效。

　　二、我国现行中小学领导体制存在的不足及原因

　　(一)存在一定的行政化倾向，监督机制不健全

　　我国中小学由于长期受到传统行政体制和教育管理集权模式的影响，有相当一部分学校形成了一种自上而下的行政惯性。学校领导人有意无意地把自己当成上级部门的秘书。学校领导制度主要依赖教育行政部门安排的任务，校长负责制被引向为一种狭隘的行政灌输和行政传令制度。行政化的一个突出表现是党政领导职务的兼任制。在相当一部分中小学校，不论规模大小，让校长兼任党支部书记，或由当地教办主任兼任当地中小学校的党支部书记。这种做法可以精简领导职位，消除党、政领导之间的摩擦，达到快速、高效的行政目的，但在另一方面，领导层失去了必要的制约关系。取消这种制约结构，就会使相互监督、综合决策和协商议事成为空话，进而导致专权、滥用权力和以权谋私等事件的发生，滋生官僚行为，这种高度行政化的领导体制会削弱党支部的影响，使其单纯的演变为政治学习领导组织。校长是全校的行政首长，拥有决策、管理、人事、财经等方面的权力。有的校长科学管理不强，也有个别素质较差的校长借着“校长负责制”之明滥用权力，以权谋私，任人唯亲，这些问题的出现与蔓延，与中小学缺乏一个强有力的监督机制是分不开的。

　　(二)党政关系不清，校长职责不够明晰

　　中小学领导体制的党政关系不清具体表现在两个方面：一是实行校长负责制后，党支部和校长不再是领导与被领导的关系，党支部对校长的监督十分乏力，有的党支部甚至沦为可有可无的机构，有的学校教代会不健全，教职工无法行使民主监督职能，作为审议机构的校务委员会也没有建立。我国中小学校长负责制与西方校长负责制有一个明显的区别：我国中小学校长上面没有设立决策机构，校长既是决策者，也是执行者，决策与执行的职能没有分开。二是一些学校党支部承担着不该管的行政事务，存在党支部包揽一切和书记事事拍板的现象，这既削弱基层党组织的职能作用，又不利于发挥校长及行政部门的管理功能。上述两种情况的发生主要是由于校长的责、权、利规定不够明晰造成的，校长的办学自主、管理自主被误解或歪曲。

　　(三)只强调由上到下的垂直领导，淡化自下而上的民主参与

　　有的校长由于自身素质和管理水平较低，观念陈旧，胸襟狭小，不允许教职员工对学校工作“说三道四”，认为教师只要“听命行事”就行了；有的校长怕别人提意见，甚至对提意见的人采取打击排斥的极端错误的方法。在学校管理过程中存在的问题不能及时的改正，广大教职员工对管理无发言权，只能被动地接受来自校领导“自以为是”的条条框框，很大地打击了教职员工参与学校管理的积极性，导致干群关系紧张。表面上看这好像对学校工作无“大碍”，学校的教育教学工作仍能开展下去，但这需要教师具有强烈的事业心和责任心。如果能真正实行民主管理，集思广益，把广大教职员工的积极性充分调动起来，将会把学校的各项工作提高到一个新的水平。