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大学治理的特殊性与我国大学治理体系现代化
2020年09月17日 09:14 来源:《清华大学教育研究》2020年03期 作者:张应强 唐宇聪 字号
2020年09月17日 09:14
来源:《清华大学教育研究》2020年03期 作者:张应强 唐宇聪
关键词:后发赶超型现代化;大学治理体系;大学组织特性;大学法律地位

内容摘要:大学治理体系是一个包括大学治理理念、现代大学制度和治理实施机构的有机系统。实现大学治理体系现代化,必须以大学治理的特殊性为基础。

关键词:后发赶超型现代化;大学治理体系;大学组织特性;大学法律地位

作者简介:

  摘 要:大学治理体系是一个包括大学治理理念、现代大学制度和治理实施机构的有机系统。实现大学治理体系现代化,必须以大学治理的特殊性为基础。大学治理是基于大学组织特殊性的学术组织治理,是源于大学功能和使命特殊性的教育组织治理。推进我国大学治理体系现代化进程,需要把握两个最具现实性的关键问题:一是必须克服大学行政化倾向,把大学作为学术组织和教育机构来治理;二是必须确立大学作为自主办学法人实体的治理主体地位,把大学作为面向社会依法自主办学的法人实体来治理。

  关键词:后发赶超型现代化;大学治理体系;大学组织特性;大学法律地位

  作者简介:张应强,湖北天门人,华中科技大学教育科学研究院教授,研究方向为高等教育理论和政策;唐宇聪,湖北监利人,华中科技大学教育科学研究院硕士研究生,研究方向为高等教育理论和政策研究。

  党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分。实现大学治理体系和治理能力现代化是办好人民满意的教育的必然要求,是深化我国高等教育领域综合改革的重大任务,必须依照中国特色社会主义制度展开,必须深化研究大学治理体系和治理能力现代化的规律,准确把握推进大学治理体系和治理能力现代化的关键问题。

  一、从现代化概念的演进看大学治理体系现代化的内涵

  在我国,“现代化”成为目前最为通用和流行的词汇。它不仅作为一个专门的学术概念出现在现代化理论中,而且作为国家发展目标广泛运用于我国经济社会发展和文化建设各领域。实现大学治理体系现代化就是其中之一。那么,什么是大学治理体系的现代化呢?

  1.关于“现代化”一词的理解

  自现代化理论产生以来,现代化概念经历了一个从特指(原生义)到泛指(衍生义)的演变过程。现代化特指从特定时期(时间意义上的“现代”起点,中西方并不相同)开始的社会变迁和社会发展过程。现代化首先是一个发展过程,这主要体现在“化”上面。中文中的“化”,是对程度上“彻底”(彻头彻尾)但在过程上渐进缓慢(如濡化、浸润、化育)的一种状态描述。但现代化并不是一个没有方向和目的的自然演进和变迁过程,而是一个追求和实现理想发展目标的过程。现代化观念起源于人类的进步观念,即确信人类社会的发展是一个不断进步的过程,而不是一种循环过程,确信人类将走向光明的未来。因此,现代化在本质上是目标和过程的统一体,是人类追求社会进步和美好生活的探索过程和发展过程。尽管人们对作为一种理想目标的进步社会和美好生活的描绘和追求方式不尽相同,但追求进步社会和美好生活是人类的共同追求,是没有终点的。从这种意义上来说,人们所说的“后现代社会”“后现代哲学”中的“后现代”,并非指其处于作为过程的现代化之“后”,而仍然是现代化过程中出现的一种社会发展状态和哲学思想。

  在现代化理论中产生的现代化概念,经过两次泛化而产生了其衍生意义。第一次是随着学科不断分化和交叉而产生了特定领域的现代化研究,如历史学领域研究人类历史和民族国家历史的现代开端和发展过程、经济学领域研究现代经济组织和资本主义兴起、政治学领域研究现代国家的产生和发展,等等。第二次是从学术领域进入日常生活领域和思想理念层面的现代化概念。人们把追求各具体领域理想的发展状态都称为现代化,现代化由此成为一个既抽象又具体的概念。所谓抽象,是指人们对理想的发展状态的理解是抽象的、模糊的,实际上就是一幅不断趋于完善的图景。通俗地说,现代化就是没有最好只有更好的状态。所谓具体,是指理想的发展状态总是人们立足现实而提出的,是有其现实基础的,而不是一种空想。通俗地说,现代化就是一种比现在好的状态。

  2.大学治理体系现代化的内涵

  显然,大学治理体系现代化采用了现代化的泛指意义,即大学治理体系现代化是大学治理体系通过不断调整和优化而趋向理想状态的过程。至于这种理想状态是怎样的,人们并没有清晰和统一的认识,因而也就没有明确的,特别是量化的判断和评价标准。这显然是不利于现代大学治理体系建设并实现大学治理体系现代化的。因此,近代以来,人们往往用西方国家大学治理体系作为参照,认为西方国家的大学治理体系是现代化的大学治理体系,由此将之作为我国大学治理体系现代化的目标。这是人们从比较和借鉴的角度研究西方国家大学治理体系和大学制度的根本原因之一。

  其实,要明确大学治理体系现代化的内涵并使之具有操作性意义,必须首先解决一个更为基本的问题——什么是大学治理体系。一般说来,中国语境中的“体系”,其要义有三:一是要素齐全完整;二是要素之间构成有秩序的相互联系;三是整体上具有系统性或“体系化”特征。由于认识的角度不同,人们对大学治理体系的组成要素有着不同看法。从大学治理作为一种治理行为的角度来看,笔者认为大学治理体系主要包括三大要素:理念层面的大学治理理念、制度层面的大学制度设计、操作层面的大学治理实施系统。这三大要素之间的相互关系可以表述为:大学治理理念是核心;大学制度设计是大学治理理念的制度性固化,是大学治理理念走向治理实施的中介;实施系统是根据大学治理理念和大学制度实施大学治理的操作系统。因此,大学治理体系现代化的内涵可以具体化为三方面内容:一是实现大学治理理念的现代化,二是建立和推行现代大学制度,三是建立一个富有执行力的操作系统。

  需要指出的是,大学治理体系现代化的目的在于实现大学善治,需要以是否有利于实现大学善治作为评价和判断的标准。或者说,判断大学治理体系现代化的标准并不在于大学治理体系本身,而在于是否有利于实现大学的善治。不同组织的善治,其衡量标准是不同的,必须根据其组织特性和组织目标的实现程度来进行判断。因此,大学治理体系现代化的衡量标准主要来源于三个方面:是否符合现代大学的本质属性和组织属性;是否有利于现代大学的建设和发展;是否有利于充分发挥现代大学的育人功能和社会作用。

  二、大学治理的特殊性

  大学治理体系是国家治理体系的重要组成部分,一方面受到国家治理体系的深刻影响,另一方面又以其特殊性而体现其存在价值。大学治理体系的特殊性源于大学治理的特殊性,这种特殊性主要表现在以下两个方面。

  1.大学治理是基于大学组织特性的学术组织治理

  大学作为学术组织的组织性质曾经是非常清楚的。作为现代大学源头的西方中世纪大学,无论其在形式和结构上表现为“教师的大学”还是“学生的大学”,都是学者因知识和学术追求而结成的“学者团体”,其基本职能是通过大学自治和学术自由而促进知识进步和学术发展。中国古代的著名书院,实际上也是由硕学鸿儒与其追随者围绕道德和学问而形成的学术组织。

  但当大学进入丹尼尔·贝尔所概括的“后工业社会”之后,由于知识的生产和使用成为社会的“中轴”,专业和技术人员占据社会的主导地位,科技精英成为社会的统治人物,大学这个以从事知识生产和人才培养为己任的组织,顺理成章地成为社会的“轴心机构”,有西方学者甚至称大学为“人类社会的动力站”。曾经游离于社会边缘的大学进入了社会的中心,这就引来了现代政府和市场力量的重视——政府开始强化对大学的管控,市场力量不断促使大学做出改变,两者都希望大学满足自己的利益诉求。现代大学由此发展成为一个拥有众多外部利益相关者的组织,各外部利益相关者都向大学表达自己的利益诉求。为了适应外部环境的变化,体现自身的存在价值,大学开始以组织适应和组织创新来满足来自外部的各种利益诉求。这不仅导致知识转型和知识生产模式转型,而且使得大学曾经非常清晰的组织性质变得模糊起来,以致人们很难准确和清晰地界定大学与政府组织、大学与企业组织之间的边界,出现了如克拉克·克尔所描述的“多元化巨型大学”等组织形态,甚至出现了“无边界高等教育”。

  20世纪七八十年代以来,世界范围内大学的四种组织变革最为引人注目。一是创业型大学的兴起。创业型大学是指充分利用自己的知识技术成果,通过吸引外部资金来开发新产业,从而加速知识技术成果转化,为产业和社会发展服务的大学。伯顿·克拉克所研究的创业型大学,是体现敢于冒险、富于创新、积极进取的企业家精神的大学。亨利·埃兹科维茨所理解的创业型大学则更进一步,是指那些基于从知识技术中获得经济收益的理念而在精神实质上更接近于公司,并采取企业化运作方式的大学。二是由研究型大学主导建设的“教学-科研-生产联合体”或者“官-产-学-研联盟”迅速发展,这使得大学从组织使命到组织结构再到组织形态都发生了巨大变化;三是大学内部纷纷建立技术孵化和转移机构来促进科技成果转化和产业化。在我国,不少研究型大学的“科研处”纷纷更名为“科学技术发展院”之类的名称,将推进科技成果转化作为其重要职能。不少大学还建立了科技产业集团和大学科技园。四是信息技术的快速发展对传统的大学组织产生了重大挑战,出现了无校园大学、全球高等教育超级联盟等新的大学组织形态。

  但是,诸如此类的大学组织变革,并没有改变大学作为学术组织的根本特性。虽然创业型大学采取了局部企业化的运作方式,“官-产-学-研联盟”甚至在一定程度上改变了大学的组织使命,大学内部普遍设置技术孵化和成果转移机构,但这一切都是建立在大学的学术研究和科技研究基础之上的。变的只是学术的内涵和知识生产方式——由发现的学术向应用的学术转变,由知识生产方式I向知识生产方式II转变;不变的是大学作为学术组织的根本特性,大学仍然以学术组织与其他社会组织相区别。

  现代大学虽然密集地与政府组织、企业组织、第三部门组织等打交道,但大学组织不是政府组织,不是企业组织,不是宗教机构,不是NGO……之所以如此,原因在于大学是一个最具保守性的组织,坚守传统、渐进变革成为大学组织变革的基本准则。因为坚守传统而缓慢变革,大学才得以继续被称为大学,才具有较长的生命周期。阿什比用生物学术语表达了大学组织变革的规律——任何时期的大学都是遗传和环境的产物。大学的组织变革都是在保持大学传统和适应外部环境的张力平衡中进行的。

  作为学术组织的大学,其组织目标和组织使命就是通过持续的学术创新而进行学术生产,追求学术卓越;以卓越学术响应外部环境变革,服务现实社会需要,体现自身存在价值。其与政府组织、企业组织、第三部门组织等具有完全不同的组织目标和组织使命。因此,学术组织治理在本质上是一种“内部人”治理和同行治理——以学术权力为中心建立起扁平的而非科层化的权力结构;尊重学术生产和学术创新的基本规律,革除学术组织行政化运行的体制机制;鼓励学术争鸣,实现学术自由与学术责任的有机结合;用学术标准而非行政标准和市场化标准来评价和衡量学术生产的价值。

  2.大学治理是源于大学功能和使命特殊性的教育组织治理

  古今中外的大学都是社会的教育机构,文化传承和人才培养是大学的基本功能。从西方大学来看,中世纪大学起源于学者行会,实现了知识传播、学术研究与培养学者的有机结合。特别是文艺复兴运动之后,大学开始将培养世俗社会所需要的人才作为第一要务,由此将培养人才确立为现代大学第一职能。作为我国古代大学教育典型的书院教育将培养德、能、识俱进的人作为基本目标,书院师生“以道相交,合志同方”,他们长期共同生活在一起,相互切磋学问,师生从游,教学相长,推崇修己至诚之道。

  但是,在现代科学进入大学领域之后,随着研究型大学的崛起和“威斯康星思想”的出现,大学发展科学和服务社会的职能迅速凸显,对大学的人才培养这一首要职能形成了巨大冲击和挑战。越来越多的大学开始把研究型大学作为自己的办学定位,一方面大力建设独立的科研机构以开展科学研究,另一方面人才培养重心向研究生教育转移。同时,大学开始致力于基于知识传播和学术应用的社区服务和社会服务工作,服务型职能大大强化,服务型学习也得到迅速发展。大学的人才培养职能,特别是本科教育职能和通识教育职能被大大弱化。研究型大学在组织使命和组织结构上与专门的科研院所越来越相似,如我国不少大学最近10多年来竞相设置科学技术发展院和研究生院,本科教育从全校负责退至由本科生院负责。大学的本科教育功能逐步弱化,“人力教育”与“人性教育”失衡——实用性教育和功利主义教育思想盛行,人的教育和价值教育普遍失位。

  为了纠正这种偏颇,世界各国都在大学教育思想层面进行深刻反思,并采取相应措施以扭转这种局面。如哈佛大学刘易斯(Lewis.H)在《失去灵魂的卓越:哈佛是如何忘记教育宗旨的》一书中,批评哈佛大学在追求卓越地位的激烈竞争中忘记了本科教育的根本目的——把年轻人培养成为具有社会责任感的人。从20世纪90年代中期开始,卡耐基教学促进基金会前主席博耶领导开展了美国研究型大学本科教育现状调查,所发表的《重建本科教育:美国研究型大学发展蓝图》(《博耶报告》,1998年)敲响了美国研究型大学本科教育的警钟,并指出了相应的改革方向。三年后发表的《重构大学本科教育——博耶报告三年回顾》(2001年)则回顾了三年来的进展,指出了其中仍然存在的问题。两份报告都要求研究型大学围绕正确的本科教育目标,充分利用研究型大学的卓越地位和丰富的研究资源来提高本科教育质量,特别是本科人才培养质量。目前,我国高等教育领域也正在着力推进“以本为本”,建设一流本科教育的改革。另一方面,20世纪80年代以来,世界各国大学都在极力倡导和开展通识教育,探讨适合本国国情和文化教育传统的通识教育理念和模式。我国高等教育领域从20世纪90年代中期开始,就着力推行大学文化素质教育,探索科学教育与人文教育相融合的有效模式。

  各国大学针对科技高度发达时代大学教育思想的反思以及所实施的相应改革,反映了人们对大学作为教育机构和人才培养机构这一组织属性的坚守。大学作为教育组织,其组织目标总是具有某种理想性。因为教育在本质上是面向未来的事业,它要为一个尚未出现的社会培养一代新人。大学存在的价值不只是立足现在的,更是要立足未来的,甚至总是以其未来价值来评估其现实价值。因此,人们总是对大学的使命和作用有所期待,对大学的功能充满了某种理想主义色彩,并用这种理想的大学来批判现实大学中的种种短视和偏狭。人们既希望大学回应和满足经济社会发展的现实要求,更希望大学在全球化时代发挥价值引领作用,培养和造就具有未来眼光和人文关怀精神的人,为构建人类命运共同体,实现人类的可持续发展做出应有的贡献。“教育不可能置身于思想和行动的新潮流之外,它在更新价值观念方面大有可为。人们指望教育不仅能满足人与社会的基本要求(和谐的个人发展、社会正义等),而且还希望它也能面对世界的重大问题,培养出新一代适应明天的世界及其要求。”在众多的社会组织中,似乎只有学校教育组织才具有强烈的未来性,关乎人类的未来和人的未来。

  因此,大学治理就与公司治理、政府治理、社会治理等有着本质不同,就不能将其他领域的治理理念和治理技术简单地移植于大学治理领域。目前我国大学治理领域最为引人注目的大学评价和大学排行榜,之所以遭人诟病,原因在于其简单地移植了来自于企业生产组织的绩效评价理念和量化评价标准,将具有教育性和未来性的大学等同于企业生产组织,将大学的教育质量和综合效益评价裁剪为大学科研绩效评价,忽视大学组织的本质属性,忽视教育质量和人才培养质量评价,助长“五唯”成为顽瘴痼疾,加剧了本科教育质量危机,给建设一流本科教育以不良导向。

  三、把握我国大学治理体系现代化的两个关键点

  如前所述,大学治理体系现代化包括大学治理理念的现代化,建立和推行现代大学制度,建立富有执行力的操作系统等三方面内容。实现我国大学治理体系的现代化涉及多方面内容,但必须把握两个最基本最具有现实性的关键点:一是准确把握我国大学的组织性质问题,二是确定和把握大学在大学治理体系中的独立法人地位问题。

  1.把大学作为学术组织和教育机构来治理

  如前所述,在大学进入社会的中心,成为拥有众多利益相关者的组织之后,由于政府和市场的介入和影响,以及大学为在新环境下保持其存在合法性而做出适应性调整,世界各国的大学都不同程度地出现了组织使命变革和组织特性模糊的现象。但对于欧美大学而言,由于其具有学者行会这一组织基因和悠久深厚的大学自治、学术自由、学者治校传统,大学总是基于学术组织这一本质属性来处理大学与市场、大学与政府的关系;大学的社会职能和使命变革,也是建立在学术组织特性基础上的适应性调整。

  与西方国家大学治理体系不同,在我国大学治理体系现代化过程中,存在着对大学组织使命和大学组织特性的不同理解和认识,在某种意义上也是对现代大学组织特性的一种误读。其原因非常复杂,既与我国的政治制度和经济发展水平有关,又与我国的国家治理传统有关。从高等教育现代化来看,我国近现代大学的特殊起源和后发赶超型现代化模式是重要原因。

  第一,我国近现代大学的特殊起源导致对大学使命和组织特性的特殊性认识。尽管我国古代就出现了稷下学宫等类似于大学的组织,甚至产生了与西方中世纪大学极为类似的古代书院教育,但从其与近现代大学的本质性联系来看,它们都不是我国近现代大学的源头。我国近现代大学产生于鸦片战争之后,是应对“三千年来未有之大变局”和现代化浪潮冲击的产物。在“师夷长技以制夷”、“中学为体,西学为用”等思想支配下,我国开始向西方国家派遣留学生,兴办洋务自强学堂,特别是通过回国留学生而引入了欧美大学模式。这就形成了我国近现代大学在源头上的两个基本特点:一是建立大学的目的是为国育才,为民族振兴育才,即大学必须承担振兴民族和国家的历史使命和责任。这种来自大学外部的基于国家目的的大学使命(期待)处于绝对优先地位——首先确定大学使命,然后根据设定的大学使命来规定大学的组织性质,进而确定大学的组织结构。这种特殊的大学组织使命使得我国大学具有某种“工程性”和鲜明的“人为”组织特性。这与起源于学者团体的西方大学“为学术而学术”的大学使命是完全不同的。二是移植和模仿了欧美大学模式之形。欧美大学是作为独立的自治学术组织而存在的,是具有公共性的学术公器。但我们基于国家目的的大学使命期待,并没有移植和模仿欧美大学作为独立的自治学术组织的本质属性。我国近现代大学在源头上形成的这两个基本特点,型塑了我国特殊的大学治理模式,贯穿于我国大学治理体系现代化全过程。

  新中国成立后,在中国共产党领导下,我国建立了社会主义高等教育制度和大学治理体系。高等教育现代化主要根据中国共产党的社会理想和教育理念,以服务国家现代化特别是经济现代化为目标,通过学习苏联模式和延安时期的高等教育经验,开始探索中国特色社会主义高等教育和大学治理体系现代化之路,取得了举世瞩目的历史性成就。在这个过程中的某些时期,由于受到复杂的国际国内政治形势的影响,我国大学的政治性责任和使命被不断强化和无限放大,并根据这种无限放大的政治性责任和使命来改造大学,改变大学的组织性质。在高等教育极端政治化时期,大学被改造成为阶级斗争的工具,大学治理体系彻底崩溃,留下了深刻的历史教训。

  改革开放以后,我国在高等教育领域实施拨乱反正。一方面通过对内改革来着力革除高等教育极端政治化的弊端,另一方面通过对外开放来学习和引进西方国家主要是美国的高等教育经验。同时,我国根据世界科技革命的新趋势,围绕经济建设和发展社会生产力这个中心,建设和发展现代高等教育体系,探索中国特色现代大学治理体系。党的十八大之后,以习近平同志为核心的党中央从实现中华民族伟大复兴的战略高度,部署和实施教育强国战略。坚定“四个自信”,坚持“以人民为中心”的发展思想和发展理念,落实立德树人根本任务,立足中国大地办大学,既学习西方国家先进的高等教育经验和大学治理体系,又扎根我国深厚的历史和文化教育传统,探索高等教育现代化和大学治理体系现代化的中国道路和中国经验,为世界高等教育现代化贡献中国力量。

  第二,后发赶超型现代化导致我国大学具有鲜明的行政组织特性。从高等教育现代化类型上来看,我国高等教育现代化属于“后发赶超型”现代化。即从发生学角度来看,我国高等教育现代化发生较晚,在发生时间上是后发的;但我国将赶超世界先进国家的高等教育作为高等教育现代化的目标。后发赶超型现代化模式特别强调和突出强大政府的作用,这使得我国大学治理体系建设形成了两个基本特点:一是明确的目标导向。即将学习和赶超西方国家的大学作为建设和发展目标,大学治理体系现代化由此成为一个强目标导向的建设过程。这就不可避免地有来自大学外部的力量,特别是政府力量的介入和干预。二是强力的政府主导。即在我国大学治理体系现代化过程中,特别强调政府的主导作用。大学治理体系现代化由此成为一个由强有力政府集中统一管理,并伴随着广泛的政治动员和社会动员的自上而下的建设过程。这与西方国家的大学治理体系现代化是完全不同的。西方国家大学治理体系的现代转变,是一个以大学为主体的、基于大学学术组织特性的自然演进过程,是大学遵循学术组织的逻辑,在与政府和市场等外部力量博弈过程中的主动调适和变革过程。

  综上所述,受我国近现代大学起源的特殊性和高等教育赶超型现代化模式的影响,我国建立了中国特色的高等教育管理制度和政府办学模式,形成了以政府为主导的大学治理理念和大学制度设计。大学按照方便接受政府部门对口领导和管理的原则来确定内部组织结构,按照政府组织结构复制大学组织结构,实现了与政府组织的同体同构。大学由此成为政府管理部门的下属机构,具有鲜明的行政组织特性,大学的行政化运行也就获得了组织合法性。与此相应的是大学的学术组织特性弱化和治理主体地位的丧失,大学的组织使命和组织目标也越来越偏离学术的轨道而具有强烈的行政性色彩,追求学术卓越屈居于行政性目标之下。因此,实现我国大学治理体系现代化,首先要解决的是大学组织的准确定性问题,必须明确大学是具有主体地位的学术组织和教育机构,在此基础上重构政府与大学的关系,并根据学术组织和教育机构的组织性质来构建大学治理体系。

  2.把大学作为面向社会依法自主办学的法人实体来治理

  大学治理法治化是大学治理体系现代化的重要特征之一。大学治理法治化的实质,是通过法律来分别对政府和大学的治理权利和义务进行界定,厘清和规范政府与高校之间的法律关系,从而使大学治理走向法治化道路。

  从管理到治理的变革,首先强调的是治理主体从一元主体到多元主体的变革。在我国目前以政府为主导的大学治理体系中,大学作为政府管理部门的下属机构,表现出对政府管理部门的高度依附性,因此,大学作为独立治理主体的地位长期没有得到解决。虽然随着社会主义市场经济体制的建立和发展,我国高等教育治理逐步注重发挥市场竞争机制的作用,但政府计划管理机制仍然发挥着决定性作用,市场竞争机制在某种意义上只是政府计划性治理的一种手段。高等教育治理在总体上采取的是一种类市场化治理模式。在这种类市场化治理模式中,大学往往成为治理的对象而不是治理的主体。因此,明确大学作为独立治理主体的地位,培育大学作为独立治理主体的治理能力,是实现大学治理体系现代化的前提之一。

  但大学作为独立的治理主体,必须享有法律规定的治理主体地位。目前,我国大学的治理主体地位在性质上属于行政性治理主体,在来源上是由政府赋予的。由于缺乏法律支持,这种来源于政府赋予的治理主体地位是不牢固的,其独立性也不强。要真正落实大学的治理主体地位,必须在法律上明确规定大学是面向社会依法自主办学的法人实体。

  党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:要“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”;“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。实现大学治理体系现代化,必须深入贯彻落实十九届四中全会精神,着力推进大学治理法治化;必须把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体,从而使政府管理部门依法治教,使学校管理者依法治校,在实现大学治理体系法治化方面迈出实质性步伐。

  只有把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体,才能明确大学自主权的性质和归属,才能从根本上落实大学自主权。自1979年12月苏步青等几位上海高校的领导人联合发出“给高等学校一点自主权”的呼吁以来,无论是大学领导还是政府部门都遵循着政府下放大学自主权的思路,来扩大和落实大学自主权。但这种思路事实上产生了两个令人困扰的后果:一是使大学自主权陷入“一放就乱,一乱就收,一收就死”的怪圈之中;二是形成了大学自主权问题上的逻辑悖论——大学自主权是大学依法设立后“与生俱来”的权利,但却需要政府部门以“正面清单”方式来规定和限制。导致这两种后果的根本原因,在于我们没有从法律上明确大学自主权的性质和归属,使得大学自主权事实上成为一种由政府部门把控的行政性权力。只有从法律上赋予大学作为面向社会依法自主办学的法人实体地位,才能从根本上解决困扰大学自主权40余年的现实问题和逻辑悖论。

  只有把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体,才能建设政府与大学之间的新型关系。构建政府与大学的新型关系是我国大学治理体系现代化的基本任务之一。从建设法治国家和法治政府的角度来看,政府与大学的新型关系本质上是一种法律关系。长期以来,我们一直从行政关系的角度来理解和调整政府与大学的关系。我国由政府举办大学的大学举办体制,使得大学处于从属于政府的地位,政府与大学的关系因而成为行政上的上下级关系。要改变这种状况确属不易。因此,我们既要根据我国高等教育管理体制的特点来认识政府与大学之间行政关系的现实合理性,又要从我国改革发展大趋势来看建立政府与大学之间法律关系的紧迫性和必然性。在法律上明确大学是面向社会依法自主办学的法人实体地位,是构建大学与政府之间新型关系的前提。

  只有把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体,才能真正落实依法治教和依法治校。从政府与大学的法律关系来看,政府和大学在国家大学治理体系中享有同等法律地位。也就是说,虽然政府和大学的权利义务是不同的,但两者的法律地位是同等的,不会出现政府部门的地位高于大学和大学附属于政府的情况。政府与大学的关系,不再是行政管理上的上下级关系,而是两个平等法律主体的关系。政府和大学作为享有同等法律地位的治理主体,依法获得相应权利并履行相应的法律义务。这就是说,政府和大学的权利和义务都是法律赋予的,而不是由政府赋予的。这就建立了一个防范政府以加强管理为由而自我赋权和扩权的机制,使得大学自主权成为一种法律性授权而不是一种行政性授权,由此建立起大学自主权的法律保护机制,避免外部力量对大学自主权的伤害,从而改变政府部门集管、办、评权力于一身的状况。这有利于形成政府依法宏观管理、大学依法自主办学、社会中介机构依法参与的法治化大学治理体系。

  把大学建设成为面向社会依法自主办学的法人实体,需要解决大学章程建设中的一些深层次问题。大学章程是大学的“宪法”,是政府依法治教和大学依法治校的法律依据,在实现大学治理法治化中有着举足轻重的地位。目前,我国大学按照教育部的要求,普遍制定了大学章程,大学章程建设取得了历史性成就。但还有一些深层次的问题亟需解决。一是要提升大学章程的法律地位,将大学章程由部门规章上升为法律法规,以增强大学章程的法律效力和扩大大学章程的约束范围;二是要在大学章程中明确规定大学是面向社会依法自主办学的法人实体地位,使大学的法律地位与大学章程的法律法规性质相匹配;三是要全面认识大学章程的作用。即大学章程既要约束大学严格按大学章程办学,也要约束政府部门的大学管理行为,甚至要约束所有与大学打交道的法律主体。只有解决了这些深层次的问题,大学章程才能作为依法治教和依法治校的法律依据,才能在我国大学治理法治化和现代化中发挥更大作用。

  (参考文献略)

作者简介

姓名:张应强 唐宇聪 工作单位:华中科技大学

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