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高等教育外部治理格局的突破与创新 ——深圳建设中国特色社会主义先行示范区的机遇
2020年07月30日 10:44 来源:《清华大学教育研究》2020年02期 作者:林杰 刘业青 字号
关键词:高等教育治理;外部治理;深圳;先行示范区

内容摘要:深圳高等教育需要调整顶层设计,联动高校内部改革,培养社会力量参与办学,实现深圳高等教育的跨越式发展,并为全国高等教育改革提供示范作用。

关键词:高等教育治理;外部治理;深圳;先行示范区

作者简介:

  摘 要:高等教育外部治理,尤其是政府与高校间的矛盾关系一直是制约高校发展的瓶颈。深圳特区建立以来,其高等教育已在规模和质量、社会服务、合作办学与国际化方面取得一定成就,但仍存在“高原多、高峰少”,与特区的经济社会发展不相适应的困境。本文基于实地调研,发现深圳高等教育存在办学条件、招生培养、办学自主权受限等深层问题,其根本症结指向外部治理的府学关系,也折射出国家治理的基本矛盾。当前,深圳面临着建设“中国特色社会主义先行示范区”的国家战略需求,为其高等教育突破外部治理的制度性障碍,建立大学外部治理新格局提供了前所未有的机遇。为此,深圳高等教育需要调整顶层设计,联动高校内部改革,培养社会力量参与办学,实现深圳高等教育的跨越式发展,并为全国高等教育改革提供示范作用。

  关键词:高等教育治理;外部治理;深圳;先行示范区

  作者简介:林杰,安徽滁州人,北京师范大学国际与比较教育研究院教授,研究方向为高等教育组织与管理;刘业青,河南鹤壁人,北京师范大学国际与比较教育研究院硕士研究生,研究方向为高等教育组织与管理。

  2019年8月中共中央、国务院正式下发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,作为我国经济改革“试验田”、对外开放“窗口”的深圳再度被赋予新的时代使命。而缺少一流的高等教育体系作支撑,深圳全面建成中国特色社会主义先行示范区就缺失了核心引擎。短短数十年,深圳飞跃为以高新技术产业为支柱、创新型经济驱动、国际化水平瞩目的一线发达城市,与“北上广”并驾齐驱,飞速发展的背后,是人才作为第一资源为其供应源源不断内生动力。与此同时,深圳高等教育的发展也显示出“深圳速度”,从无到有,在规模、质量上迅速崛起,然而其基础薄弱、与深圳经济社会发展不匹配等状况仍未得到根本改观,以至于出现深圳高等教育声誉远低于基础教育和职业教育的倒挂现象。深圳高等教育已经远远不能适应深圳建设中国特色社会主义先行示范区的战略需求。因此,深圳市政府将出台未来十年深圳教育战略规划,目标是建立与中国特色社会主义先行示范区相匹配的教育先行示范区。规划重点是提升深圳高等教育的规模与水平,创建若干所国内一流、世界知名的大学,为深圳、为珠三角、为粤港澳大湾区培养具有区域特色的高端人才、为创新驱动产业发展提供科研支撑与公共服务。这就要求深圳高等教育必须实现跨越式发展。但这意味着深圳高等教育的发展需要突破以往按部就班的固有模式,与我国现行高等教育管理体制产生深刻矛盾:我国高等教育体制是三级办学两级管理,管理权限主要在中央与地方政府(主要是省级),政府的高教管理制度与政策主要适用对象是中央与省部属院校,而深圳高等教育发展主要依托于市属高校,如果中央与省级政府仍按部属院校的模式对深圳高校进行管理,则不可能在短期内建成与中国特色社会主义先行示范区相适应的深圳高等教育。深圳高等教育在今后的办学与管理过程中必然会遭遇大学与政府之间的“外部治理瓶颈”:高校办学自主权长期陷入“一放就乱”“一收就死”的怪圈。深圳高等教育要实现跨越式发展,必须在现有高等教育治理格局中再开辟一个“教育特区”,尤其是中央政府要允许深圳高等教育在举办与管理过程中先行先试,敢为天下先。如果深圳高等教育通过外部治理关系的突破与调整,实现了跨越式发展,最终建成与中国特色社会主义先行示范区相匹配的高等教育体系,那么深圳模式将为全国高等教育发展破解外部治理难题提供借鉴。本文基于中央、省、市三级政府对深圳高等教育的战略意图与规划,在研判深圳高等教育发展新需求的基础上,对深圳不同层次院校展开实地考察,与深圳教育行政管理部门相关负责人进行座谈、访谈,尝试探讨以下问题:深圳高等教育整体现状如何?深圳高等教育跨越式发展与外部治理的主要矛盾、表征及其根源是什么?在创建中国特色社会主义先行示范区的国家战略下,深圳高等教育在府学关系的改革与创新方面将面临何种机遇以及如何着手?

  一、深圳高等教育发展:成就与短板

  对于高等教育与城市的关系,中国社科院城市竞争力研究中心主任倪鹏飞有一个生动的比喻:“如果将城市比作人,高等教育水平就是城市的‘智商',它决定着城市是低智商、中智商还是高智商。而高等教育水平,最终决定一个城市的竞争力能达到何种高度”。深圳特区建立之后,高等教育一直是特区规划与发展的重点,然而,高等教育基础薄弱、高等教育与城市地位及发展速度不匹配等问题也一直是困扰深圳的难题。近十年来,在中央与当地政府的扶持下,深圳着力破除高等教育发展的困境,一方面注重构建与完善高等教育体系,优化层次和类型结构;另一方面,吸纳全球优质高等教育资源,通过引进和合作办学等途径建立起一批新院校,但成就背后也潜藏着隐忧与新问题。

  (一)深圳高等教育规模与质量

  深圳是一座“年轻”的城市,自20世纪80年代成为经济特区之初,就开启了高等教育从无到有的征程,正如这座城市神速崛起一般,“深圳速度”也是深圳高等教育发展的显著特征。高校数量上,从寥寥几所自建大学、职业院校,到目前已拥有14所高等院校,并计划在2025年建成20所;布局上,团块化、集群化发展模式显露端倪,集聚在位于南山区的老牌大学城校区和龙岗区的新兴国际大学城,前者以市建高校和与国内名校合作办学的高校为主,后者多是深圳高校与国外名校合作“扎根”落户;学科结构上,已基本囊括人文与社会科学等各类专业,并重点引进与注资建设契合深圳创新型经济、高科技产业、现代化发展需要的学科群;高校类型上,既有以深圳大学(简称“深大”)与南方科技大学(简称“南科大”)为代表的研究型大学,也有以深圳技术大学与深圳职业技术学院(简称“深职院”)为代表的应用技术型高校;从层次上看,已涵盖从本科至研究生阶段的学术型与应用型升学轨道。总体而言,深圳的高等教育体系已初步建成。

  深圳市政府与教育主管部门对深圳高等教育的发展模式认知明确——选择走“少而精”的高等教育特色发展之路。深圳虽有志于在未来比肩国内国际一线都市的高等教育竞争力,但并不追求规模与数量的势均力敌,而是集中发力扶植优势高校与学科,提升教育质量与办学水平。近年来,深圳高等教育在质量上也取得一系列成就,如南科大和深大在2020年泰晤士高等教育世界大学排名分别高居大陆高校的第九和十八位列区间;“双一流”计划中深大共有19个专业入选国家级和省级一流本科专业建设点;南科大的高考录取线已超越中山大学,在广东省占据鳌头;哈尔滨工业大学(简称“哈工大”)深圳分校2019年本科投档线达622分,理科录取分数在广东高校中持续领跑;许多高校在科研基金与项目申请、教育部的教育教学质量评估中也都取得了不俗佳绩。高等职业教育方面,作为中国职业教育一面旗帜的深职院和深圳信息职业技术学院也在“双高”建设计划中脱颖而出,分别入选中国特色高水平高职学校建设单位A 档和B档。

  深圳高等教育取得成就的同时,也存在进一步升级受限的短板,主要表现为深圳高等教育发展中“高原多、高峰少”,在学科、人才、重大科研与实验项目上优势力量显著不足。首先,在深圳高校中,只有南科大、深大两所普通高校以及深职院一所职业高校的成绩卓著,成为深圳高等教育的“地标”,而其他高校影响力非常有限。这固然与它们多处在初创与生长期有关,但总体上优质高等教育“集群效应”尚未实现。同时,高校之间的合作与资源共享也存在真空:“各层次高校间没有建立资源共享的开放机制,各高校间的人才和研究力量没有形成合力”。其次,在重大的、国家级的科研工程与项目建设上仍需发力,“深圳的高等教育基础还是很薄弱的,一所双一流高校都没有,国家重点实验室也匮乏”;“我们在卓越、高峰的科研方面还是短板,未来会组织优秀科研团队起来冲击国家重大项目”;“以深大为例,高考分数线虽直逼广州老牌名校的华南理工大学,但是重点实验室平台等基础实力,都还是差了一截”。最后,人才培养质量方面,市教育局负责人提到,“力图解决的本科教育问题,还是没有实质性突破。目前除职业院校外,在深圳招收本科生的高校仅有深大、南科大,以及引进的香港中文大学(深圳)和哈工大(深圳)”。深大教务处受访者也明确表示,“目前的人才培养水平和国家战略办学定位还不能完全适应,在本科教育教学方面也存在着‘高原多、高峰少'的情况”。

  (二)深圳高等教育与社会需求的矛盾

  社会服务是高等教育的核心功能之一,不论培养人才、创造与传播知识、科学研究,都离不开在社会中创造并实现价值。社会服务既是大学发展的外部动力,也是内在价值实现的基本途径,高等教育服务于地方经济建设与发展,对于创新驱动发展的深圳尤是如此。深圳市政府与高校联合企业,着力构建创新创业教育教学资源共担同享的环境与机制、建设职业教育产教基地、推进校企合作等诸多举措,以加快深圳高校与产业企业接轨,高职院校更是把产教融合作为发展的逻辑起点,以产学研用一体化作为核心培养模式。如南科大目前已经与30多家公司合作建立实践教育基地;深大创业园建成十余年,已成功孵化大量创新项目;深圳信息职业技术学院的软件学院与腾讯展开校企合作,开设专业、设置特色教材与课程、教学实验体系培养人工智能方向人才。在深圳,诸如此类的产教基地、创业中心、校企合作的研发项目及成果不胜枚举。另一方面,高校也通过人才培养为深圳输送大量人才,以深大、南科大、深职院为例,据高校官网资料显示,2019 年度毕业生就业流向地中,深圳占比分别高达“84.12%”“近8 成”和“91.9%”。

  然而,教育部门有关负责人表示“高等教育发展与深圳发展高新技术产业的要求不相适应,尚未成为城市支撑与贡献中坚”。这主要体现在三方面:一是深圳接受高等教育的整体学生数量落后于其他一线城市,所需人才主要依靠外部引进,且专、本、研学位比例失调,尤其体现在研究生层次学位紧缺;二是对尖端科技、高新技术产业的研发与支持力量不足,产学研结合紧密度低,缺乏以高校为依托,兼具质量与实效的科研基地与人才集聚平台,对建构知识与研发创新体系的贡献度偏低;三是社会力量参与乏力,企业、科研机构、行会等社会组织在高等教育办学的资金投入、人才培养、评估与监督方面的作用未得到充分发挥,多元治理格局尚未形成。总体来看,深圳经济社会需求与高等教育发展之间存在巨大落差,因而高等教育的社会服务能力亟待提升,这需要政府推动下的多方参与,疏通合作渠道,规范与健全合作的过程机制,消除合作障碍。

  (三)深圳高等教育合作办学的隐忧

  从成为改革开放“试验田”伊始,立足深圳、放眼世界的开放格局就是深圳的城市特征,这种开放精神也是其高等教育的价值内核。尤其是2010年以来,引进与合作办学更是成为深圳快速发展高等教育的基本路径之一,如深圳北理-莫斯科大学、清华-伯克利深圳学院、香港中文大学(深圳)、哈工大(深圳)等数十所国内外名校纷纷落户深圳。引进国内、国外名校合作办学的核心原因在于自办大学投入高、周期长,高等教育的自然增速远落后于深圳经济发展速度,因而希冀通过名校的优质资源与人才引流,实现高等教育“弯道超车”。另外,采取合作办学战略也是对体制性困境的应对。接引名校并非盲目“跃进”,而是实用主义导向下的发展抉择,引进名校的学科多是与深圳产业经济发展需求精准对接的高新技术与高精尖领域,如金融、信息技术、制造、生命科学等,以清华-伯克利深圳研究院为例,其设立的三大研究中心分别是低碳与新能源技术、数据科学与信息技术、纳米医学。名校的“加盟”使深圳高等教育规模显著扩大,实力有所提升,部分合办高校甚至在建成短短数年后就崭露头角,如哈工大(深圳)、港中大(深圳)2018年已进入广东省高水平大学重点建设行列,招生分数超过国内多数“双一流”高校。

  然而,如火如荼的合作办学背后,许多问题也随之浮现。对于引进与合办高校,由于资源、品牌都是引入性质,其发展不仅面临着诸如管理制度与理念融合、合作机制与路径构建、办学模式与特色选择、教育教学质量保障等基本问题,更为棘手的是,如何厘清这些合办高校与深圳经济社会、高等教育发展,以及与本土高校的文化与价值链接,换言之,“舶来品”的“本土化”内在逻辑何在?正如深圳许多高校与教育部门受访者所虑,“深圳缺少真正扎根自己土壤文化的大学,不管是应用型还是综合型”,“高校底蕴与老牌广东名校差距还是较大的,对这些高校内涵不清楚”,“表面上这些高校的建设十分热闹,但究竟能为深圳发展带来怎样的高教力量还是未知数”。这些质疑反映着“引进、内联”高校的“本土化”逻辑薄弱。为此要处理好两方面内容:一是潜藏在制度与模式“移植”之下的理念与文化融合,生成相互耦合、内在一致的办学文化才是高校发展的不竭源泉;二是警惕功利主义倾向,在适应深圳发展需求与高等教育发展的内在规律之间取得平衡。而处理好这两方面关系,需要市政府、教育管理部门、高等院校及社会利益相关者从侧重于关注名校引入的规模与速度,转移到办学理念与文化制度环境的“扎根”建设上来。教育的发展是一个百年树人的长期过程,深圳的高等教育就像朝气蓬勃、雄心在握的少年,需静待时间打磨、沉淀,那么在大胆实践的同时,也要兼具审慎意识,快中有慢地反思“嫁接式”高等教育中尚未解决的“隐患”,进行有效评估与风险防控。

  另一方面,高等教育国际化渗透在各类高校办学之中,是深圳外引内联办学的一个显著特征。不论是本土自建还是引进的合作高校,几乎皆把国际化作为重要战略目标与竞争力所在,在大学定位上具备全球视野,瞄准世界一流。基于此,深大、清华-伯克利、港中大(深圳)、深职院等多所高校在人才培养、科研合作、学术交流等方面着力推进国际化。但在实际调研中,深圳部分高校管理者在提及国际化真实感受时,表达了对其实效性的质疑。事实上,教育国际化领域专家奈特(Jane Knight)和德维特(Hans de Wit)都撰文表达过高等教育国际化发展的迷思,指出更多留学生数量、国际交流与项目、合作伙伴等并不等同于国际化水平与质量的提升。深圳高校把国际化作为衡量发展的关键标准时,需矫正观念,明确国际化是实现高等教育的手段而非目的,避免被追逐指标与形式的“工具理性”绑架。同时,进一步健全高校国际化质量保障的体制机制、核定评估标准,也是实现高等教育国际化内涵式发展的应有之义。

  综上所述,深圳高等教育已然进入“快车道”,在规模扩张与质量提升、服务社会、国际化发展等方面都颇具成效,显示了深圳高教的强大生机与活力,然而教育不是急于求成的事业,持续追逐于高速发展的教育效率导向悖离教育发展的内在规律,光鲜亮丽之下暗藏忧患。深圳高等教育发展“高原多、高峰少”的现状、产学研融合与科研成果转化等社会服务能力不足、引进与合办高校尚未“扎根”等问题,皆表明其高等教育基础薄弱,要尽早建成与中国特色社会主义先行示范区相适应的高等教育体系,就必须破除体制机制障碍,实现跨越式发展。

  二、高等教育办学与管理体制的问题及成因

  高等教育作为深圳教育的薄弱之环,一直面临与深圳经济社会发展不匹配的关键问题。当前建设中国特色社会主义先行示范区的使命,是经济特区的“全面升级版”,意味着对深圳高等教育提出更高标准。深圳高等教育不仅要追赶“北上广”,在一些方面还要能够在全国率先垂范。因此,深圳高等教育在办学与管理体制方面要做重大创新,必要时可采取突变路线与非常规模式,打破桎梏其高等教育发展的制度性壁垒。

  (一)高等教育办学与管理体制问题

  当前亟需破解、严重制约深圳高等教育发展的共性问题集中在办学条件、招生指标、办学自主权三方面。

  第一,高等教育办学的财政与用地资源紧张。首先,在财政上,深圳的高等教育是城市办学,依赖市财政拨款,中央财政投入占比远落后于北京、上海、广州等其他诸多城市,并且缺乏教育部直属高校和双一流高校,获得的国家支持格外有限,而社会力量参与办学尚不成熟,投资主体单一。另一方面,当前我国实行“综合+专项”的拨款机制,综合定额以学生规模为单一参数确定生均经费,生均经费比例低于专项,而招生数量(尤其是研究生)由上级教育行政部门额定配给,更是加剧生均经费拮据状态,进而导致高校自主决策受限。鉴于高校办学实际中面临的任务目标错综多变,预算上逐项对应并不实际,只得一次次申请专项。在漫长的审核等待时间后,许多项目不了了之。因此,需要改革办学投资体制,调整投资主体与拨款结构。

  其次,用地资源紧缺。鉴于高等教育基础薄弱,加快不同类型与层次高校的建设,完善深圳高等教育体系与布局是深圳的案头要务,自建或合办高校皆对用地提出需求,而对于多山的深圳,平整的土地是稀缺资源。“按照教育部规定,办一个本科层次的新大学500亩起步,深圳很难找出这么大的连片土地”,“深圳土地开发已相对成熟,规划的可用地不多了,办一个新大学要500亩,我们没有那么多地”,诚如深圳市教育局有关部门负责人所说,土地资源匮乏是既定事实,高校建设的土地开发难以达到教育部高校办学条件对土地面积的规划与审批要求,土地问题已成为困扰深圳高教发展的关键因素。鉴于此,多位受访者根据境外经验对破解土地难题提出见解,“香港和国外很多大学的高校都没有这么大占地面积,几栋楼即成为一个大学”;“如果教育质量跟占地面积没有必然的关联,为什么一定要在这方面做这个限制,不是所有大学都要全国一个标准口径”。基于土地资源有限且办学需求迫切的深圳实情,因地制宜地调整办学用地标准,未尝不是可尝试的解决思路。

  第二,高校招生指标受限。据有关部门负责人所说,“像深圳大学研究生指标严重不够,有10个博士点,但是一年才100多个博士,很多博士点下的老师就没几个博士生。”“包括推免生的指标问题,像清华60%、70%本科毕业生都能获得推免申报,而南科大只有10%,深圳大学4%,相当于100个本科生只有4个有推免生资格。”这种指标现状会导致招生与招聘陷入不利境地,如本科生推免资格受限很大程度上降低了学校招生吸引力,尤其是优质生源的报考意愿,而研究生招生指标的稀缺也成为引进高层次科研人才的瓶颈。正如深大人事部受访者描述的“这些人极其重视团队的支持力度,可能工资多几万少几万不介意,但是多给他分配一个研究生非常关键,研究生的素质高低是决定学校下一步到底在科研方面走多远多高的基础。”而这些科研人才吸纳与深圳的教育科研水平休戚相关,高校受访者表示博士生(博士后)、专职科研人才队伍的快速成长是这些年深大科研数量和质量出现较大飞跃的重要支撑。事实上,深圳面临招生窘境已久。原因是长期以来,我国在研究生教育方面实施的是计划管理模式,推免名额由教育部决定、博士招生名额由广东省教育厅管控,以及省级统筹下“不优先考虑”的地缘因素,“省里或许觉得深圳对我省高等教育和财政方面都没有什么贡献,考虑一些计划一些指标时,优先省属高校,不会先给深圳很大支持,例如广东十三五时期做高水平大学建设计划,深大、南科大甚至是在不如它们实力的广东某大学之后,第二轮才被纳入”,导致名额下放至深圳各高校的短缺,着实难以满足深圳对高等教育的需求。这体现了我国在制定研究生教育规划、指导研究生教育发展的过程和实践中,往往突出对研究生教育上位功能的考量,即把国家需求作为研究生教育发展的出发点和归宿,而容易忽视下位功能即来自区域和大学的发展潜力与诉求。

  第三,高校办学自主权的外部瓶颈。虽然《高等教育法》(2018年修订)第32-38条明文确认高校享有招生、学科与专业设置、教学等七项自主权,但实践中诸多办学自主权落实困难。这表现在学科专业设置上,政府对大学的学科专业管理得过于严格;经费使用上,对大学的收费进行价格管控而忽略市场作用,政府在大学科研经费来源渠道方面也占据主导地位;招生上,政府对大学的招生对象和考核方式都有着严格的限制等等。按资源依附理论的观点,所有组织都在与环境进行交换并由此获得生存,资源稀缺性和重要性决定组织对环境的依附程度。高校是资源依附型组织,政府凭借资源配置权力,使得大学在自主权上做出妥协,而缺乏自主决策权严重束缚了高校办学的创新性与灵活性。例如深圳高校在推进产学研融合中遇到的难题,“为什么校企合作选择这个企业而不是那个企业,会不会涉及利益输送?公立大学与国企合作没问题,但与私企呢?若把设备放在私人企事业,能实现吗,怎么定性?会不会造成公有设备流失,资源的利用问题怎么处理?”高校无决策权,致使校企联合培养对接停滞。另一方面,当政府依法对大学实施行政管理、干预,两者间存在不对等的、单向性的权力服从关系,在二者存在差异化诉求时,这种表现更为明显。以政府与深圳高校对学校定位的分歧为例,层次定位是否要“升格”是困扰地方高等职业院校发展的共性问题。“教育部把我们作为职业教育排头兵不许升本,但排在我们后面的许多高职院校反而升本了,我们情何以堪。”面对办学定位的利益冲突,中央政府立于全局考虑不允许地方高职院校升格,但对地方高职院校造成办学积极性严重挫伤,招生生源下降。为完善职业教育体系,深圳只能另外新建职业本科层次的深圳技术大学,造成重复办学。另一个典型例子是深圳市政府作为教育投入的主要责任者,以各种名义要求高校参与项目,但实践中管办决定权在中央与省政府,高校与市政府无实权,导致执行中缺乏中坚力量统筹,执行机制缺位,改革最终流于形式。“以前深圳想学香港教育资助委员会的模式,成立了一个市长、书记双组长的高等教育改革发展领导小组机构,但从没有开过一次会,没有一个落实机制。市教育局没有任何权限,土地、编制、经费与财政都归其他部门管。我们建议谁举办谁投资,谁投资谁管理。”

  (二)深圳高等教育办学与管理体制问题的成因

  地方大学诞生于我国从计划经济向市场经济的社会转型时期,承受着外部来自中央政府(教育部)、省级政府(教育厅)、地方政府(教育局)、市场、社区,以及内部其自身发展需求等复杂多样的责任与压力,因此先天具有变革冲动和创新大学制度的使命。当前,中央与地方的利益诉求冲突在深圳高等教育中愈发凸显,尤其是中央与省级政府层面对高校办学与管理的制度性障碍,已成为深圳高教发展难以突破的“天花板”。本文将从三个直接影响因素与问题根源,阐释其成因。

  第一,管办评交织。在我国三级办学两级管理的教育行政体制下,深圳高校承受着教育部、广东省教育厅和深圳市教育局三级部门直接或间接管理,各级政府的管理力量都以制度、政策、项目与计划等形式渗透于高校办学之中,且相比于部属高校,地方高校的管理主体在横向与纵向上增多,管理程序更为复杂。在中央与省级层面,深圳高教不断增长的发展诉求与相对滞后的、全国统一的高校管理制度供给之间矛盾更为明显。“国家和省两级对高等教育管理的体制非常完备,因此深圳要创新的话,就面临体制机制障碍。比如《高等教育法》把像学位授权、学位条例等很多都规定好了。”“有一些规则体系从上层制约高等教育发展。比如说要办一所大学,地方政府出钱出地,但是在上边批文这一环节极其困难。”伯顿·克拉克认为:“大学需要资源维持办学,并因此依赖富裕强大的教会、国家或市场支持,而当种种支持力量强大时,这种力量可能也的确常常以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制”。当前深圳高教管理中,上级政府以计划、指令与标准等进行强制性统一规范与管理,力量强势,已成为桎梏高校创新与发展活力的症结所在。黄永军分析道,当管办评忽视国家层面有关政策的适宜性,只重在基层政府改革,会致使关键逻辑路径断裂,而当前对基层学校工作最有影响的,关系学校自主办学最核心的权力,如学校编制、物品采购、经费使用、招生制度等,恰恰多是国家层面规定。此外,不论办学、管理抑或评估,代表社会利益的中介组织仍然属于治理弱势力量,高校、政府与社会结合的多主体治理、多元教育评价体系尚未形成。政府权力过度活跃在高校的管理、办学与评估过程中。

  第二,高校办学自主权名实分离。长期以来,高校办学自主权是我国高等教育研究的核心议题。导致扩大高校办学自主权始终在路上的原因,主要有三个方面。其一,对高校办学自主权保障的立法设计不完善。一方面是现行有关法律法规多是原则性规定,权力下放中调适空间较大,《高等教育法》规定的七类自主权在三级下放中存在被层层稀释与选择性释放的实际情况,至深圳高校时只能达到有限分权和授权。“在这一过程中,应当防止地方政府‘截留'中央政府下放给高校的办学自主权,使改革一步到位。”另一方面,政府职能转型尚未完成,权力边界意识薄弱,“有形之手”的干预时有发生,而政府权力行使范围的划定、越界惩戒机制不完善,致使高校的权利救济难以实现,“办学自主权缺乏强制性因素,仅配置了行政资源,不足以保障。”其二,与立法设计不完善对应的是,有关大学自主权的政策与规定冗余、交叠的繁琐。从国家、教育部、其他部委(文化部、宣传部)到广东省教育厅、深圳市教育局,乃至各级党委和政府也据情况需要下发一些规范性文件和实施条例。这些大学管理的“制度剩余”,造成制度资源和管理成本的极大浪费。同时,政府对高校的委托在实际执行中处于分裂的状态,既纵向体现于各级政府间,也横向表现在同级政府的各部门,致使委托方主体重叠,这些分裂与重叠使高校面对诸多行政指令,甚至是互相冲突的指令。这些都是对大学自主性的束缚和对创新精神的伤害,许多高校管理者以保守的态度亦步亦趋,跟随既往规定。其三,亦即最重要的症结是不对等的府学双边关系,政府居于强势地位,上级政府尤为关键。钱颖一指出:“大学的‘自主'是相对于政府权力而言,特别是相对于政府主管部门——教育部而言。”这是由三级办学两级管理规定所致,深圳地方高校的教育事项归省教育厅,部属高校由教育部管辖,深圳市教育局并无管理实权,市局受访者说:“我们地级市的教育局对高等教育没有任何的管理职能,只有经费拨款决策,主要是服务职能。没有权,只能从财政的角度去评判高校把钱用的怎么样。”上级政府一方面通过政策指令、计划、指标实际把控高教发展的命脉,当与地方发展需求不匹配时即成为制度性的障碍,如教育部及省教育厅对办学用地的统一标准与研究生招生名额的限制。以深圳缺乏招生名额,不得不大量注资通过联合培养,引入外校学位为例。“教育部条条框框限制住了,深圳有这个能力,但是不让做就只能花钱去做这个事。这种制度的不合理,现在真的需要打破。我们有条件、有师资、有科研、有平台,为什么不能够什么采取一个特殊的通道在高起点创办新大学。”另一方面,宏观管理力量的微观渗透,高校在繁多的项目评估下“不由自主”。多种关乎高校声名利益的评估指标、重点项目与科研成果指标,成为法律和制度外举足轻重的干预场,主管部门给高校套上了无形枷锁。“政府对大学的干预或控制程度不是减少或降低了,而是增加与增强了,只是干预或控制的方式由单一与直接变为多样和间接了。”

  第三,行政文化下的路径依赖。有别于刚性的行政权力干预,柔性的行政文化渗透与思维定势,从观念制度层面更根本地左右着大学自主权。高校“去行政化”改革的举步维艰与此不脱干系。“一些措施以前我们还敢做,现在不敢了。”“还不如一些地方学校创新,深圳被关注才不敢出错,特区许多改革比内地还难,比如混合所有制(校企融合办学)的探索,江浙地区做的比深圳还好。”依循政府的“潜规则”在高校办学与管理中共享、内化,成为观念、文化的合法性机制深入高校管理者内心,成为广为接受的事实,以其强大的约束力量影响行为。独立自由的理念逐渐蛰伏,屈从于强大的行政制度惯性,主体性与自主性意识随之消解,并导致进一步的路径依赖。对于这种“隐性”行政文化成因,首先,我国历史的“行政本位”观念、大学自治传统缺失是其基本哺育环境。其次,大学具有保守性与依赖性,学术诚信的监督、高校的去行政化、社会力量参与等方方面面似乎都需在政府的推动下才能开展。再次,观念性制度并非凭空而生,其稳定生存必然依附于一定的物质制度,这与上述深圳高校办学自主权落实中多种行政制度规范的强势渗透密切相关,更为显著的是高校的行政管理体制及双重领导中的政治力量权威,正式组织对身处其中的成员行为有着深刻影响,以及党组织作为卡里斯玛权威的巨大作用。 最后,法制意识与观念淡薄,当自身权力受到侵犯、政府权力履行失范时,不会主动寻求救济。

  管办评交织、高校自主权名实分离、行政文化依赖,这些不是新问题,也并非是深圳问题,问题的根源所在,或许可以从国家治理的基本矛盾中找到答案。基于对国家治理逻辑历史脉络的剖析,周雪光认为,比之帝国时期国家治理逻辑,当代中国国家治理面临的挑战并无根本性变化,“委托—代理”困难在当代中国国家建设中依然存在,甚至更为突出。教育领域作为国家治理领域中一隅,也不例外。深圳高校与中央和地方政府关系中,后者作为高等教育公共服务的“委托方”有着所有权或最终决策权,在一定条件下将某些控制权让渡给“代理方”行使,漫长的行政链条使得信息不对称、多元利益目标在这一进程中被放大和突出,“深圳教育部门在具体教育问题方面,比如需要什么样的人才,是否需要大学,需要什么样的大学,应该比教育部更为清楚。”“他们(教育部)的希望不是我们(深圳)的期望。”面对这些治理不确定性及风险,委托方往往组织相应制度予以规范,而这些制度安排维护中央集权的同时却损害了地方与高校自主权,加剧了信息与权力分离、决策与执行分离、上下级间控制与反控制诸方面的组织行为特点,导致昂贵的治理成本。这在本质上昭示出一统体制与有效治理的深刻矛盾,即决策统一性与执行灵活性的两难。而此矛盾在权威体制中难以彻底解决,中央与地方的权力关系不得不处在“上收-下放”的不断调整中,只能找到暂时的动态平衡。这一制度逻辑对地方来说,限制着制度创新和可能抉择的空间。为什么管办评难以分离,高校自主权永远都在落实之路上?正是这一国家治理基本矛盾在高等教育领域的映射。

  进一步可以产生两个追问,一是在此国家治理逻辑下,中央与地方冲突此起彼伏,矛盾无法根绝,是什么力量使得权威体制在漫长的时间考验下得以维系?二是面对该制度逻辑对制度创新与活力的束缚,地方对此无动于衷吗,怎么应对?对于第一个问题,周雪光从科层制度和观念制度两个核心因素角度揭示了答案,本文对深圳调研的发现也印证了这一解释。第一,教育行政体制本质由科层组织构成,等次有序、职权明确。作为现代国家基本组织形式,其基本核心是:中央政府拥有行政统辖规划权力,特别体现在人事安排和资源调配权力上。人事安排,最直观体现为高校高层管理者多由政府任命,具有国家行政级别,从“委托-代理”理论视角看,他们非具有独立利益的经理人阶层,他们的收入与晋升倚重完成上级下达的任务指标。这种制度使高校靠拢政府成为“依附品”,强化中央权力。深圳高等教育发展的困局也反映了中央人事权力对地方办学的影响,如受访者谈到,为应对高校人事制度中的去编制化改革,学校自定方案为教师提供去编制化后的合理保障,但申请专项经费在审核上频频受阻,此项改革缺乏配套政策。关于资源调配权,招生、用地资源成为深圳高等教育办学的瓶颈,表明关键资源的调配集中在中央政府(教育部)手中,束缚了地方发展和创新的需要。第二,对中央权力有向心力的观念制度。中央权力为核心的价值观念制度,在既往经验和宣传教育中强化、共享于各级政府和高校管理者,政令自中央出,而自身视为其“执行者”的认同构建起对中央政权的向心力,在深圳高教发展中表征为“行政文化”及其路径依赖。

  对于第二个问题,面对源自上级政府的制度性障碍,深圳高等教育并未消极应对,探索变通策略以迂回实现所求。一统体制与有效治理间的深刻矛盾主要凭借互为依存、并行运作的正式与非正式制度关系来调和,二者在一定条件和不同时点可转化。这些变通策略正是深圳高教领域中的“非正式制度”,于正式制度下应运而生,比如调研中的两个典型案例。一是以联合培养之名引进合办高校的学位名额。市教育局有关负责人用“戴帽子”的实质描述这一现象,“A(深圳本土高校)没有学位点、学位资格,要和B(国内名校)联合培养,花几十万,如果用这些钱改善办学条件,不比什么都强!招一个博士要用B 的指标,指标属于他们校本部不属于广东,学位授予是B的,但是要我们增加那么多的办学成本,实际人才上还是完完全全在这里培养的。等于教育部给B,它又给到A,就相当于‘戴帽子',教育部不如直接给A了,何苦是不是?”这意味着,许多美名曰“联合培养”的背后,实质是“借”其他一流高校名额,以经费自出学位却属于外校的方式,为深圳科教发展吸纳人力资源。二是通过高校博士后的不断扩招,以弥补博士名额短缺。“深大采取大量地招博士后,以补充博士生的不足。”“博士后招聘近些年爆发式增长,博士后职位以前长期是100人,而现在是1300左右的规模,这些年是借着广东省和深圳市的一些政策,由于我们的博士指标太少,我们重点开发博士后。”两个案例都反映出深圳深谙创新是发展的核心引擎,在资金、设施与环境等方面已为高校人才培养和科研创新创设了优良条件,然而配套政策不完善,尤其是招生名额受限导致科研助手短缺、实验室与导师闲置、高层次人才引入意愿降低等困扰,故不得不采取联合培养和扩招博士后等替代性的变通策略实现发展。然而,这绝非解决问题的根本之道。现行制度下的变通范围很窄,与深圳高教发展需求极大不匹配,又逢委托方要求——建设社会主义先行示范区,代理方(深圳高等教育办学与管理主体)的“谈判优势”显著增强,非正式制度转化的契机已然到来,藉此突破大学外部治理的瓶颈,实现深圳高等教育的先行,继而为其他地区的高等教育发展提供示范和经验。

  综上所述,深圳高等教育发展中的政府管制逻辑尚未破解,高校办学自主权受限,受访者以“生产关系严重束缚生产力”表述其实质。高等教育不同于基础教育,其创新与改革需要来自省级与中央主管部门的权力下放与政策支持,否则深圳地方政府无法因地制宜调整高等教育办学的规模与水平,建立起与地方和区域经济发展与社会服务相适应的高等教育系统。

  三、深圳建设中国特色社会主义先行示范区的机遇

  (一)“深圳机遇”——中国特色社会主义先行示范区的国策

  2018年10月,习近平总书记亲临深圳视察,特别赋予深圳“建设中国特色社会主义先行示范区、社会主义现代化强国的城市范例”的新使命,2019年8月中共中央、国务院正式下发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称《意见》),明确指出“在更高起点、更高层次、更高目标上”推进改革开放,形成全面深化改革、全面扩大开放新格局。这意味着深圳成为社会主义先行示范区上升至国家战略,要在经济、政治、文化、生态文明等全方位先行示范,《意见》中提出的创新驱动发展、产学研深度融合、提升科研与产业创新、文化软实力等发展目标与要求的实现,都需要深圳高等教育在科学研究、人才培养、社会服务方面提供支撑。可以说,高等教育的先行示范是建设中国特色社会主义先行示范区的关键一环。对于先行示范的理解,深圳市教育部门与高校负责人认为,“先行”就是人无我有,“示范”就是人有我优,实现这两方面目标是具有高难度和挑战性的,必须依托于理念、体制机制、科学技术、人才培养多方面改革与创新。其中,在坚持党的领导、社会主义方向的前提下,“敢闯敢试、敢为人先”是建设中国特色社会主义先行示范区核心精神支撑,换言之,《意见》为深圳发展提供了观念与制度创新的合法性。深圳高等教育改革也上升为国家战略的组成部分,正如《意见》第十三条明确指出:支持深圳在教育体制改革方面先行先试,充分落实高等学校办学自主权,加快创建一流大学和一流学科。从我国高等教育整体布局来看,高等教育重心长期汇聚于华北、华东一带,华南高等教育相对弱势,与其经济社会地位并不相称,建设社会主义先行示范区的国策将成为深圳高等教育内涵与外延同时实现跨越发展的重大历史机遇,有利于实现其打造中国南方教育高地的愿景。

  在省级与区域层面上,《意见》中第七条强调助推粤港澳大湾区建设,教育在其中也具有重要使命。自2017年以来,中央做出“建设粤港澳大湾区”的战略部署。为积极响应国家战略,一方面,广东省建立新的、强有力的实施机制——粤港澳大湾区建设领导小组,将有关重大事项向党中央、国务院报告,成为深圳与中央对话的“枢纽”之一。另一方面,省教育厅提出构建“粤港澳大湾区国际教育示范区”方案,深圳作为区域核心城市,其高等教育将在更大平台上享有资源集聚、共享、合作优势,获得破解高等教育发展难题中的外部经验与资源支持。《意见》中明确指出“以制度创新为核心,不断提升对港澳开放水平。”“加快深港科技创新合作区建设,探索协同开发模式,创新科技管理机制,促进人员、资金、技术和信息等要素高效便捷流动。”这些政策建议既是对深圳高等教育的更高要求,也意味着对深圳高等教育赋有更大制度创新空间与更高站位的支持。

  在市级层面上,深圳具有独特资源与政策优势。充满创新活力的经济发展环境,多元、兼容的文化氛围为深圳高等教育提供了物质与精神资源支持;其次,具有与深圳特色政治经济环境相适应的特区立法权,可以给予特区教育立法以调适空间和法律保障;再者,作为中国南方“窗口”、改革开放“试验田”、第一个经济特区,以深圳为试点进行高等教育体制改革,其与生俱来的创新与变革精神深入人心,具有“先行先试”合理性依据;最后,深圳建设中国特色社会主义先行示范区政策既是压力更是动力,既是权力也是责任,当前深圳教育管理部门、高等院校改革的决心已坚定不移,为实现深圳高等教育先行示范,高等教育的跨越式发展,率先试点改革、创新体制机制,进而破解长期“滞留”高等教育管理中的各种“疑难杂症”和体制机制障碍成为必然要求。

  (二)对深圳高等教育先行示范的理解

  首先,对高等教育先行示范如何理解。“先行”意指敢于创新、敢为人先,但先行是否全然等于“特例”,先行突破的限度在哪里?第一,从“先行示范”本身意蕴来分析,先行与示范二词在国家政策文本中紧密衔接,意味着先行的主要目的是为其他地区和城市提供示范,而非成为唯一特例。另一方面,对“其他地区和城市”的界定也与先行示范的限度息息相关,根据授权主体、授权决定及其背后制度动因看,特区的制度创设不仅立足于特区,且着眼于为全国提供试错经验以及可推广的制度样本,具有普遍意义,因而先行示范并非全然“特权”,要考虑“可推广性”,更多是特殊在“先行先试”,不能违背国家的上位法律和政策。第二,构建教育先行示范区需要容错机制。深圳高等教育的“先行先试”不可避免将承担试错风险,需要试错成本与空间,而相应容错机制与环境是保障“敢为人先、功成不必在我”气魄,激发可持续创新活力的必要条件。同样,监督与问责体制的健全也是必要构成,但问责的目的不在于质量过失的追究和惩处,而在于对质量的改进和提升,秉持问责约束下的宽容,避免陷入“目标-手段”置换的本末倒置中。再者,改革并非“一步到位”,需要树立对深圳地方政府和高校的耐心与信心。对于高校治理体制改革,钱颖一认为大学“自主”后可能出现的乱象,不是普遍现象,更不是长期现象。大学主要不是靠政府的管制,而是靠自己对“声望”和“信誉”的追求。在现代通讯发达、信息愈发透明的条件下,声望的毁坏可随时发生,这给大学强大激励去维护自身品牌声望。

  四、建立大学外部治理新格局的尝试

  深圳高等教育发展的核心瓶颈在外部治理一侧。如上文所述,深圳高等教育的种种问题本质上是一统体制与有效治理深刻矛盾的体现,这一矛盾难以彻底解决,深圳采取的“变通”策略也承担着高昂成本实非长远之计。当前,深圳面临建设中国特色社会主义先行示范区的战略机遇,重构上级政府主管部门与深圳高等教育办学主体的关系,缓和一统体制与地方有效治理的矛盾已然适时,在政策支持下的深圳,有条件也有希望率先抵达教育行政体制改革的目的地。对于破解当前制约深圳高等教育跨越式发展的外部制度障碍,构建外部治理新格局的关键在于构建新型府学关系,途径有如下三点。

  (一)调整顶层设计:加大地方政府管理权,保障高校办学自主权,善用特区立法权

  教育制度的顶层设计是地方高校自主办学的首要所在,因而增强治理有效性,需调整顶层设计,优化行政权力结构,合理配置从中央至深圳政府的教育行政权力,使深圳高教的发展真正实现外部“解缚”。如上文所述,深圳高校自主权的“生长需要”与中央权力约束本质上是权威体制与有效治理深刻矛盾的体现,这一矛盾难以彻底解决。例如办学用地规模由中央政府法律统一规定,深圳自主办学受阻;博士招生名额短缺,深圳采取“变通”策略,但承担着高昂成本实非长远之计。这些问题表明重构上级政府主管部门与深圳高等教育办学主体的关系,缓和外部基本矛盾成为当务之急。对此,途径有二。其一,高等教育外部治理中政府的强势地位决定其在推进转型中承担着主体责任,中央和地方政府需进一步简政放权,扩大深圳教育部门管理自主权,为深圳高校自主办学提供外部保障。为此,必须破除府学关系痼疾,厘清上级政府与深圳关系,这涉及政府角色与权力边界。中央政府对引领、推进我国高等教育发展的作用毋庸讳言,实现教育先行示范,深圳也必然要借助中央和省政府的强大力量,关键是“服务型、效率型”的政府角色与职能转型。对此,近年来我国已有一系列行政体制改革,如推进“管办评分离”“放管服”等政策条例并取得一定成效,然而落实中仍受制度惯性裹挟、形式主义等因素阻挠,处于改革“深水区”。因此有必要在教育行政部门的“权力清单”基础上,探索划定上级政府不该管理大学事项的权力边界,推进“负面清单”模式,减少行政干预。

  其二,善用特区立法权,作为“突破”外部障碍的可选项。高等教育的核心办学与管理权由中央政府把持,全国统一调度与规定,并由立法或制度支撑,不可僭越。“我们(深圳教育局)前段时间先行的很多东西都报到教育部,最后回复的基本上是没有给予支持的,都是按照现有程序,按照现有规定,在现有法律框架内。”与此同时,推进深圳对高等教育办学、招生、人事等管理体制机制的创新,亟需突破来自中央政府的制度性障碍,并以法律为后盾。这似乎形成了不可调和的两难。然而建设社会主义先行示范区的政策机遇,使这一矛盾有了新的解决思路。《意见》提到在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放,“三个更高”给予深圳改革与创新体制机制更大空间;此外,粤港澳大湾区也是先行示范要助推实现的重大战略。大湾区的突出特点是“一个国家、两种制度、三个关税区、四个中心城市”,这决定湾区教育合作发展的治理机制必有其特殊性,亟需创新与突破一些制度壁垒,进而构建起符合湾区特质的现代教育治理机制。这些都表明深圳高等教育要先行示范,只有推进高等教育体制机制改革,支持大胆探索高等教育发展新模式、新路径,才能率先实现高等教育治理体系和治理能力现代化。

  值此时机,参考深圳的经济特区立法权运用经验,通过特殊政策与教育立法权保障大学发展权益,也是许多受访者的见解。“深圳原有的制度红利不剩什么了,我们有一个经济特区立法权,很多年没有用过了,但它是可以突破一些东西的,可能对深圳先行示范是特别有效的。”“一旦用这个权力,它就意味着要突破,经济特区立法权一定要有突破创新的地方。”经济特区立法权,即允许深圳立足改革创新实践需要,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。这意味着权力涉足的并非单一领域,而是囊括经济、社会发展的多方面,是全方位的制度创新平台。鉴于《立法法》八十一条第2款在深圳范围内特区立法权优先于国家和广东省适用的规定和1992年授权以来深圳对经济特区立法权的使用情况,该权力允许在上位法缺位时进行制度创设,先于国家层面对教育体制机制创新。对教育立法的变通与调适空间也较大,只要其不违反法律、行政法规的基本原则,即使特区法规与上位法的具体规定不相一致,不能被简单地理解成与上位法相抵触或者构成越权立法。在权力行使中,特区自己申报、举办、管理与信息公开,中央根据合理性进行审批、督导与问责。因此,经济特区立法权的运用成为深圳服从全局下,实现高等教育突破现有治理格局,促进教育先行示范的关键路径。换言之,一方面要遵循中央法律法规,另一方面要在特区、先行示范区的范围内,制定符合区域发展的法律法规,特事特办、先行先办。具体来说,必须明确两点:一是立法性质,将高教立法与一般性行政立法明确区分,确保高教立法具备更高层级的法律地位与法律效力;二是立法主体间关系,尤其是明确高校与政府间的关系,保障高校法人实体的独立地位与办学自主权。

  (二)联动内部治理:激发高校自治活力

  外部治理与内部治理是高等教育治理的一体两面,外部治理为内部治理提供良好生长环境,内部治理的有序有为是外部治理稳定与优化的依托,并最终通过内部治理机制发挥作用,二者互相影响、相辅相成。深圳办学与管理体制中存在的问题既表明外部治理的深刻矛盾,也揭示出外部治理对内部治理的侵蚀,如高校自主管理中政府地位过于强势、行政文化捆缚、制度惯性依赖等问题,因此建立大学外部治理新格局,内部治理必需随之联动。内外体制机制的配合,“理顺各级政府与高校的办学、管理关系,完善高校依法自主办学机制,进而使高校基于明确地位自主管理,改进内部治理结构,从理念与文化、物质与制度各方面实现嵌合本校特点的管理”是实现高等教育内涵式发展,建设现代大学制度的路径,也是实现深圳高等教育跨越式发展、先行示范的必然要求。

  对于高校内部治理而言,改革路径有以下三点。第一,健全内部管理体制。完善党委领导下的校长负责制,分清党委、校长责权;健全校长与中层管理人员的选拔与任用机制,保证教职工参与治理、民主决策,落实学术权力,依法保障“教授治学”。第二,重塑法治、自治的观念制度。在校长带领下将大学法治、自治的理念,改革勇气与创新精神浸润每一个管理者、教职工心中,审视潜埋于高校自治、交往中的行政思维与文化,祛除行政笼罩治理的遗风,纠正行政合法性规训下的权威认同与实践路径依赖,哺育法治、自治、创新与包容的文化环境。最后,不论内部管理体制、观念变革,还是与外部关系的规定皆应呈现于大学治理的“宪章”——大学章程之中,作为依法治校的依据,进而使大学与政府达成彼此负有责任的制度链接,在国家宏观调控与大学面向社会自主办学结合下,实现相互制约相互促进的平衡。

  (三)培育社会力量:多元治理生态与互动机制构建

  现代大学治理注重多主体参与,这与高等教育的服务社会、追求公共利益的使命,以及利益相关者愈发迫切的多元诉求息息相关。伯顿·克拉克认为,高等教育运作由“政府—学术—市场”三个体系协调互动实现,只是在不同时代、国家或同一国家不同时期,三种力量的结合方式及偏向程度存在差异,进而形成不同的高等教育形态。当前我国高等教育外部治理以政府和代表学术力量的高校为主,但构建现代高教治理体系,建立外部治理新格局,市场一环不容忽视,涉及高等教育的多元利益主体。一方面,多元主体参与治理利于化解多元利益冲突,增强互信与合作,提升治理科学性、民主性效能;另一方面,增强与政府交流对话的能力,是制约权力滥用和高校去行政化的重要途径。为建立政府主导、高校自主、社会参与、依法办学的合作治理格局,有三方面关键因素。一是明确政府角色。政府的一言一行、一举一动极大影响着社会公众的态度、观念及信仰,在培育高等教育治理的社会力量,激发大学与社会共同治理可能性中担纲主导角色,因而需要明确政府在多元主体共治局面建设中的引领作用,加强政府协调多元利益主体的宏观职能。二是培育第三方组织。专业机构、学术团体等社会性组织在监督与评估中具备独特优势,能够作为政府与大学之间的“缓冲地带”,推进政府“管办评”分离与保障高校自主权。然而调研发现,当前深圳尚未形成实质意义上的第三方评估机构,原因在于对其重视程度不足,没有真正被赋予参与高校治理的实质性权力与地位,以及自身社会公信力不高。因此需要政府提供政策支持,牵头发挥产业联盟、行业协会力量,培育出有影响力的市场、学术组织载体,推动其专业性和公众认可度的提升。值得注意的是,政府必须权力让渡,对相对成熟、专业的第三方组织赋予实权,避免流于形式,因而需要政府明确自身定位,实现从一揽管理到健全规划、监督、协调和服务能力的职能转型。另一方面,也可以通过把人才培养纳入行业、协会评价指标,提高第三方组织的治理参与度与积极性。三是构建平等合作、沟通协商的良性互动机制。由于行政链条漫长产生的信息不对称、多元主体之间的利益冲突等缘故,诸多高等教育外部治理困难且低效,而多元的深圳高等教育主体绝非零和博弈关系,服务地方公共利益是多边的衔接节点,也是促成有效合作的基点,具有合作可能性与实现性。为此,多方参与、多元治理中需要保障各方平等对话、协商的权益,而构建良性的多边互动机制,是维系各方持续沟通、理解互信的应有之义。

作者简介

姓名:林杰 刘业青 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
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