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关于当前大学治理结构中的社会参与问题
2020年04月21日 09:14 来源:《清华大学教育研究》2020年第1期 作者:阎光才 字号
关键词:大学治理;社会参与;高等教育管理体制;董事会治理结构

内容摘要:在高等教育领域,对于大学治理的不同理论见识与差异性的实践效果,便反映了上述现象存在的普遍性。

关键词:大学治理;社会参与;高等教育管理体制;董事会治理结构

作者简介:

  作者简介:阎光才,山东荣成人,华东师范大学高等教育研究所所长,教授,国家宏观政策研究院教授,研究方向为学术政策与管理、高校教师专业发展。

  关于大学治理,既是一个老话题,也是一个持续高热的常议常新议题。但是,因为情境与立场不同,人们对究竟什么是“治理”的理解未必存在共识。正因为理解上的模糊性甚至在某些方面存在关键性的分歧,在现实之中,有时候即使我们操持同一概念,但言者的具体所指却迥然有别。尤其是当它作为一个政策性概念由话语转向实践时,理解上的差异往往会带来不同政策行动与政策效应。在高等教育领域,对于大学治理的不同理论见识与差异性的实践效果,便反映了上述现象存在的普遍性。在此,我尝试基于对治理基本内涵的理解,针对当前我国大学治理结构中一个重要维度——社会参与的渠道不畅问题略作探讨,并提出相关建议。

  

  对于大学治理究竟该做何理解?首先我们需要予以澄清的是,在西方语境中,“治理”概念原本没有特定的价值意味,而是一个具有泛常意义的描述性概念,它最早来自古希腊语,有“掌舵”之义。但是到了15世纪,为了对君主个人独裁与君主有限权力加以区分,英文中出现了“governance”一词。由此,我们不难理解,至少在英文语境中,“治理”隐含一种对君主绝对统治有着天然牵制的意味。或许也正因为它所具有的这种意味,在20世纪80年代,针对政府过于强势和介入过多而社会乃至个人参与不足所带来的管理与政策实施效果不彰的局面,在新公共管理和新自由主义兴起的社会语境中,治理这一概念开始在西方以至全球范围内盛行,只不过,它牵制的对象由君王换成了以政府代表的国家。但是,正如爱德华兹所说的,即使在今天人们谈起治理,相互之间也几乎难以达成共识,所指涉的对象(如国家、企业、社会组织)和学科语境不同,它的语义也存在差异。或许一个相对包容性的理解为:“治理就是指在存在众多行动者或组织、且没有一套规制体系对这些行动者与组织间关系予以明示的环境中的一种集体协商规则。” 它越来越强化多元利益相关者的责任、决策过程中外在于政府与国家的参与和监督以及协商性民主。这种“集体协商”无论是由政府还是社会主导,过程特征是垂直的还是水平的,介入方式是志愿性的还是市场化的,其所指都带有一定的“共治”内涵。

  不过,在中文语境中,“治理”说法尽管由来已久。但在很长一段时期内,其政策语义与“governance”存在很大的差异。传统上,它在我国并非是一个政治学范畴的概念,而更多用于诸如风沙、灾荒、环境、生态和社会风险管理等领域,因而带有对自然以及人为产生的各种不确定性予以防范与控制之义。即使在政治领域的偶尔使用,如1989年十三届五中全会通过的《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》,其中的“治理”也带有防控的原始本义。“治理”在我国真正成为一个政治学意义的概念,应该始于2013年的中国中央十八届三中全会,这次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为社会综合改革的总目标。2019年,中共中央十九届四中全会又通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。对上述两个文件的精神略加以解读,从中不难发现,我国当下政策语境中的治理概念与西方虽然不尽相同,但它关于在党的集中统一领导下发展人民民主、坚持全面依法治国、完善政府的依法行政、打造共建共治共享的社会治理格局等主张,无疑表明无论在国家还是社会各个领域,中国特色的治理概念在强调党的领导作用同时,也同样赋予其社会各界与人们有序参与制度建设的“共治”内涵。它虽然不等同于西方语境中的治理概念,但两者之间却存在一定的交集。因此,如今我们谈大学的治理,首先需要基于中国的现实语境来分析如何理解和实现中国大学的“共治”议题。这个问题无法厘清,我们在实践中要建立一个相对成熟稳定的治理体系和实现治理能力的现代化就难以落到实处。

  

  大学治理可区分为外部治理与内部治理,这在目前已经成为常识或者共识。谈及外部治理人们会习惯上把它理解为政府与高校之间的关系,特别是高校的自主权问题。其实,府校关系远不是外部治理的全部,它还有个重要的维度即社会参与治理的问题。关于社会参与治理议题,从1985年的《中国中央关于教育体制改革的决定》(以下简称“决定”)开始,中共中央、国务院、教育部以及其他相关政府部门,在屡次发布的文件中都一再提出高校面向社会自主办学的问题。如“决定”提出,“在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”;1994年的《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》强调,要“深化高等教育体制改革,建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”;2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》则更为明确具体地要求,“制定和完善学校章程,探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”,其中所提出的理事会或董事会组织,设置目的就在于引入社会人士参与高校内部治理。故而,在2014年,教育部出台了《普通高等学校理事会规程(试行)》,“规程”中明确将理事会(董事会)界定为:“根据面向社会依法自主办学的需要,设立的由办学相关方面代表参加,支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构,是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台”。理事会中的代表包括地方政府、行业组织、企业事业单位和其他社会组织人员、杰出校友、社会知名人士和国内外知名专家等。

  由加强与社会的联系到面向社会自主办学,再到提出设立理事会机构,不难发现:为加强高校与社会之间的沟通,引入社会人士参与大学治理,以改变高校长期封闭办学格局,30多年来国家的政策意图大致经历了一个缓慢的由虚到实的过程。然而,就政策的落实情况而言,客观地审视当下现实,我国高校的社会参与治理的体制改革成效并不显著。高校与其说是面向社会自主办学,不如说围绕政府意志以及来自政府与民间的各种绩效与声誉评价而被动应付,甚至陷入一种难以摆脱的政府越关注绩效评价、高校越远离社会需求的非良性循环。其基本表现为:由于政府主要采用类市场手段提供专项经费与资源,且资源配置与各种政府和民间的指标化定量性评价和排行存在密切关联,高校更倾向于围绕各种指标来推动内部组织的改革,因而把办学的精力和投入更多地投向各种所谓具有可显示度的领域,而相对漠视了社会真实需求以及社会各方参与治理的意愿。在社会参与明显不足的环境中,高校势必因为难以获得劳动力市场以及社会行业部门认可,因而也难以拓展更多的社会资源渠道,进而对政府的资源尤其是专项反而越来越具有高度的依赖性。高校越关注政府的各种绩效评价和民间排行榜,它越难以确立与社会之间本应该形成的信息、资源交流与互惠互利关系。

  概言之,当前高校更多表现为面向政府所青睐的项目制与绩效评价办学,它强化了高校对政府的依附关系,并有意与无意之中催生了各种民间排行的勃兴,但与社会之间的有机联系却越来越趋于淡漠。如今高校中的五唯现象、量化评价导向、绩效考核计件折算工分制度、重研究轻教学、重成果发表而轻转化等一系列问题,应该说都与此存在不同程度的关联。至于所培养的人才能力结构难以满足劳动力市场的需求,科技成果转化率低下乃至众多科技领域研究进展落后于社会需要和相关科技产业部门的情形,应该说也与此不无关联。

  

  大学的外部治理结构固然受制于特定国家高等教育管理体制与文化传统,如在学术界众所周知的伯顿·克拉克早在上世纪80年代所提到的政府、市场与学术权威三角协调模型,便较为概括地归纳了各国高校的治理制度结构的特征与取向。事实上,近40多年来,在一方面政府强调问责,另一方面要把高校推向社会与市场的国际环境中,世界各国高校外部治理结构都发生了重大变革,这在以公立大学为主、强调机构内部自治的欧洲表现最为突出。早在20世纪90年代,麦克尼就根据当时各国大学治理结构改革的特征提出了一个四象限的分类结构,他基于政府政策控制和高校内部运行控制的松散与严紧程度,将大学治理结构划分为社团模式(学术人自我管理)、官僚模式(政府科层管制)、法团模式(政府问责、高校相对自主)和创业模式(高校自主面向社会与市场)。其中的法团模式和创业模式代表欧洲大学治理结构改革一种新的转向。2015年,福斯特又从历史变迁角度对欧洲大学治理结构做了与麦克尼类似但又略为不同的区分,他认为从利益相关者与目标取向角度,欧洲大学治理可划分为四种彼此之间存在张力的逻辑,第一种为传统的大学内部自主管理逻辑(强调遵循科学共同体内部逻辑的学者自主),第二种为大学作为外部政治目标工具逻辑(推进机会均等与公平),第三种为大学作为一个代议制机构的逻辑(多方参与的委员会制度),第四种为大学作为具有市场导向的服务机构逻辑(外部市场主导)。四种逻辑虽然在时序上发生于历史的不同时期,但其特征表现则大致反映了欧洲大学治理结构的变革轨迹。

作者简介

姓名:阎光才 工作单位:华东师范大学

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