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法国的大学治理:在“大学自治”与“教师自治”之间
2019年12月23日 16:22 来源:《清华大学教育研究》2019年第2期 作者:陈天昊 字号
关键词:大学自治;教师自治;法国行政法;大学治理

内容摘要:宪法委员会及最高行政法院借此介入其中,重新确立了对大学教师之独立与自治的保障,这也驱动法国立法者在2013年再次开启了教育体制改革,以重新寻求“大学自治”与“教师自治”的平衡。

关键词:大学自治;教师自治;法国行政法;大学治理

作者简介:

  作者简介:陈天昊,湖北荆州人,清华大学公共管理学院助理教授,清华大学仲英青年学者,研究方向为法国行政法,行政协议法。北京 100084

  内容提要:法国于1968年开启“大学自治”运动,立法者以新公共管理理念为指导,逐步充实“大学”的法律人格,努力实现大学在组织和管理上的自治。在内部治理体系中,这具体表现为“大学校长”与“行政委员会”之地位的提升,以确保“大学校长”对大学的全面领导,从而有效贯彻大学的发展规划。2007年的改革进一步强化了大学内部的行政权,同时,这也对大学教师所传统享有的“自治权”构成了威胁,引发了法律纠纷。宪法委员会及最高行政法院借此介入其中,重新确立了对大学教师之独立与自治的保障,这也驱动法国立法者在2013年再次开启了教育体制改革,以重新寻求“大学自治”与“教师自治”的平衡。

  关 键 词:大学自治 教师自治 法国行政法 大学治理

  中图分类号:G40-058

  文献标识码:A

  文章编号:1001-4519(2019)02-0036-11

  在西方文明的语境下,“自治”是教育活动的本质特征:“自治是一个古老的目标,其根植于教育活动的发展历史中”①。而这背后的缘由在于西方文明对教育活动的本质理解:“其并不是将一个青年人或成年人转变为一个技术专家,相反,而是将其培养成一位良好的公民,有能力经营自己的家庭,有能力参与国家事务。”②为了实现此目标,就需要从事教育活动的教师能够根据学生的个性去传授知识、激发学生的潜能,由此,教育活动就必须充分自治,而教育自治的关键就在于保障教师的独立与教师群体的自治。

  在法国公法上,大学教师之独立地位拥有宪法性保障。宪法委员会在1984年1月20日的决定中指出:“大学教授享有独立地位,这源于共和国法律所确立的基本原则”③,而“共和国法律所确立的基本原则”最早被1946年第四共和国宪法序言赋予宪法效力,第五共和国建立后,1958年宪法的序言继受了1946年宪法的序言,因此至今“共和国法律所确立的基本原则”仍享有宪法性效力。此后,宪法委员会又在1995年1月26日的决定中将大学教授的独立地位扩展到所有的大学教研人员,从而确立了一条宪法原则,即“大学教师独立原则”④。

  但是也要看到,高等教育具有公共性与社会性,这就要求国家必须在一定程度上介入并予以必要的监管。早在1922年迪尔凯姆就曾指出:“当教育成为一项根本性的社会功能时,国家就不能再对其置之不理,相反,教育活动也必须在一定程度上处于国家的管理之中”⑤。这是为了确保高等教育在全国各个地区、针对社会各个群体都表现出同等的水准,“高等教育的自治,并不是放弃管理,因为若如此,则必然不利于弱者,会进一步固化社会的不平等”⑥。

  法国大革命以来,国家对高等教育的管理主要由中央政府直接实施。如一位学者所言,“在接近两个世纪的历史中,法国高等教育一直由‘精英学校’和‘专业学院(科学、人文、医学、法学等等)’所组成,它们彼此之间相互独立,但都直接挂靠在位于首都巴黎的各个部委之下。”⑦虽然“专业学院”处于中央政府的管理之下,但中央政府的管理行为并未构成大学教师们“身边的权力”⑧,如一位学者形容的那样,“部长与大学教师如同分居多年的老夫妇”⑨,由此,大学教师的独立传统仍然能够得到保障。

  然而,1968年教育法改革打破了这一平衡,中央政府以实现“大学自治”为目标,开始建立整合多所“专业学院”的跨学科“大学”,充实“大学”的法律人格,逐步减少中央部委对“专业学院”的治理权,由“大学”进行自我管理。这就使得原本远居于巴黎的行政权,转变为大学教师“身边的权力”,大学教师的独立性由此受到更为迫近的威胁。到2007年教育法改革时,“大学自治”与“教师自治”的矛盾更加激化,随后引发多起法律争议,宪法委员会与最高行政法院共同扛起了维护“教师自治”的责任,直到2013年教育法改革,“大学自治”与“教师自治”之间才恢复基本的平衡。

  总之,回顾1968年至今的法国高等教育体制改革历程,我们可以看到,改革者总是在强化“大学自治”与维护“教师自治”之间游走,以寻得恰当的平衡。

  一、法国高教体制下的大学自治

  法国大革命以来,“大学自治”的概念一直存在,最初其“在本质上乃指科学和教育意义上的自治,其构成了教育自由的重要保障之一……意味着大学教师享有自治权,能够对抗政治权力的压制”⑩。而1968年教育法改革则采纳了对此概念的不同理解,其希望确立“大学组织机构的自治性,既体现为实施高等教育公共服务的自治性,也体现为实施大学政策的自治性”(11)。换言之,其希望确立的,乃是大学在组织管理与政策实施意义上的自治,此后40余年关于大学治理的改革,都以实现该意义上的“大学自治”为目标。如一位学者所言,这是一个“逐步将中央政府的政策目标和管理权力转移给大学的过程”(12)。

  (一)大学自治运动的背景

  从宏观上看,20世纪下半叶开始的“大学自治”改革是法国国家治理体系“去中心化”改革的重要一环。与“大学自治”改革同步进行的,还有1982年开启的“地方分权”改革,即逐步确立地方行政区的法律人格,“当地居民事务由当地选举产生的代表组成的地方行政区政府负责管理,其不再表现为中央行政直接管辖的区域,而创建了真正自治的地方实体”(13)。而“大学自治”改革分享着相同的内在逻辑,意味着将实施高等教育的公共服务机构从中央政府的法律人格中剥离,成立自治的公共服务实体。由此,1984年1月26日法律将大学定义为“科学、文化、技术类事业组织”,从而具有了独立的法律人格,由其内部选举产生的委员会实施自我管理(14)。

  从微观视角分析,“大学自治”改革主要是为了应对两大挑战:国内高等教育的普及化,及国际高等教育产业的激烈竞争。国内高等教育的普及化使得进入大学的学生人数大量增加。1980年到1995年,学生人数增长了82%,达到约140万人。与此同时,社会对高等教育的需求也日益多元化,要求大学对培养方案及时作出调整,以提供更多样化的教育内容。而当时的大学体制“缺乏足够的手段以应对显著增长的学生人数,缺乏能力去调整教育的内容以满足异质化的公众需求”(15)。而且,相比于英美高等院校的国际声誉,法国高等院校在全球大学排名中一直处于劣势,上海交通大学发起的国际排名尤其被法国中央政府重视,其希望提高法国高校的国际知名度,以获得更优质的国际生源和更丰富的国际资源,从而应对日益激烈的国际高等教育产业领域的竞争。(16)为了使大学更积极、灵活地应对这些挑战,就有必要赋予大学更多的自主权。

  (二)大学治理结构的改革

  1968年与2007年的教育法改革,都以新公共管理理念为基本逻辑,强调中央政府不再直接提供公共服务,转而为公共服务机构设定清晰的目标、提供充足的行动手段,由公共服务机构具体实施,以激发其主动性,从而创造更高的服务供给效率。(17)如一位学者所言:“‘效率’这个词在高等教育中常被视为一个禁忌,然而我们其实不必感到惊讶,因为高教的资源来自纳税人,我们自然应该确保其以最优化的方式被运用。”(18)

  概言之,既赋予公共服务机构“充分的自治和巨大的行动自由”,又通过事后审查予以“责任化”(19),正是基于这一逻辑,2007年的改革法案被称为“2007年8月10日第2007-1199号大学自由与责任法”。

  改革的具体内容可以概括为三个方面:第一,建立以校长和行政委员会为核心的内部治理体系;第二,为大学提供更富弹性的财政制度;第三,提升校长和行政委员会对大学教师的人事管理权限。

作者简介

姓名:陈天昊 工作单位:清华大学公共管理学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:毕雁)
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