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“双一流”背景下我国政府与大学关系重构探究 ——基于治理理论视角
2018年09月10日 11:27 来源:《河北师范大学学报:教育科学版》 作者:刘宝存 段世飞 字号
关键词:“双一流”建设;政府与大学关系;治理理论

内容摘要:“双一流”是党中央和国务院为提升我国高等教育综合实力与国际竞争力而作出的重大战略决策。

关键词:“双一流”建设;政府与大学关系;治理理论

作者简介:

  作者简介:刘宝存(1964- ),男,山东菏泽人,北京师范大学国际与比较教育研究院院长,教授,博士生导师,2015年度教育部长江学者,主要从事比较教育研究;段世飞(1993- ),男,云南昭通人,北京师范大学国际与比较教育研究院硕士研究生,主要从事高等教育比较研究。北京 100875

  内容提要:“双一流”是党中央和国务院为提升我国高等教育综合实力与国际竞争力而作出的重大战略决策。“双一流”背景下重构我国政府与大学的关系有利于落实大学办学自主权,培养创新型人才,完善大学制度建设。基于主体多元、合作参与和去中心化的治理理论视角,发现“双一流”背景下我国政府与大学关系面临诸多困境:政府意志和行政权力占据主导地位;政府与大学的权利和义务关系没有厘清;政府对大学办学资源配置不尽合理。究其原因,我国大学诞生与发展孕育强大政治基因;我国大学管理的“官本位”文化模式长期存在;我国高等教育制度建设存在缺位与滞后。“双一流”背景下重构我国政府与大学关系,需营造自由竞争生态,实现大学办学主体多元化;完善大学制度建设,实现大学办学合作参与;优化大学办学资源配置,实现大学办学去中心化。

  关 键 词:“双一流”建设 政府与大学关系 治理理论

  标题注释:全国教育科学“十二五”规划2015年度国家重大课题“一带一路战略中扩大教育开放研究”(VIA150001)。

  中图分类号:G649.22 文献标识码:A 文章编号:1009-413X(2018)01-0008-07

  全面深化高等教育综合改革,是破解高等教育深层次矛盾的必然要求[1]。经过近20年的高等教育改革,中国高等教育实现了大众化的跨越性发展,高等教育的整体规模和质量得到了显著提高,尤其是20世纪90年代,中国政府主导的“211工程”和“985工程”让很多高校的办学水平进入世界先进行列。然而,和世界一流大学相比,中国大学在治理结构、人事制度、人才培养机制等方面受到一定的制约,对于大学发展来说,能否抓住这个契机全面深化改革,最终实现大学发展模式的突破是一个极大的挑战[2](P258-259)。有鉴于此,国务院于2015年发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,即“双一流”战略。“双一流”对加快高等教育治理体系和治理能力现代化,促进中国高等教育内涵发展有着重要作用。“双一流”背景下,构建良性和谐的政府与大学关系,对于真正落实大学办学自主权、培养创新型人才和完善现代大学制度建设有着重要意义。本文从治理理论的三个层面:主体多元、合作参与和去中心化出发,对“双一流”背景下我国政府与大学关系重构的困境及其原因、重要性和路径选择进行了阐述和分析,以期推动和深化我国的现代大学治理体系改革,建设具有中国特色的世界一流大学和一流学科。

  一、“双一流”背景下我国政府与大学关系的现实困境

  “双一流”背景下我国政府与大学关系的现实困境主要表现在:政府意志和行政权利占据主导地位,政府与大学的权力和义务关系没有得到厘清以及政府对大学教育财政配置不尽合理。

  (一)政府意志和行政权力占据主导地位

  治理理论的核心观点之一是主体的多元性,即政府不再是唯一的权力中心,其部分权力被非政府组织、非营利性组织和志愿组织等第三方部门和私营部门分享。俞可平认为,“治理本质特征是公民社会对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理”[3](P328-329)。依据治理理论的观点,政府在处理大学管理等社会公共事务时,应更多依靠非政府机构和私人组织的力量,让渡其部分社会责任,使得大学治理形成“多元主体治理”局面。“多元主体治理”的观点对理顺我国政府与大学的关系有着重要启示。“双一流”背景下,在我国政府与大学关系中,政府意志和行政权力占据主导地位,其他非政府机构很难介入其中。政府是我国大学的重要办学主体,大学则要接受政府自上而下的垂直行政管理。大学的人才培养、师资引进、学科设置、经费来源和使用等都需要按照政府政令完成。一定程度上,大学成为政府的附庸,政府与大学的关系变成上下级的行政关系,政府对大学有着绝对的权力和地位,大学的办学主体地位遭到弱化。政府绝对权力的科层化入侵了大学内部的学术自由和学术民主,使得学术权力变得行政化,大学内部的学术权力成为了政府高等教育行政权力的拓展和延伸。学术权力的行政化容易让大学相关领导用单纯的行政思维片面地解决学术事务,使得正常的学术活动经常受到非学术因素的影响。另外,大学教授和学者的学术权力被绝对强势的行政权力所扭曲和严重弱化,导致学术权力失去了独立自由发展的空间。总的来说,不管是大学的外部管理,还是大学的内部学术权力,政府意志和行政权力均占据主导地位,这显然不符合治理理论中“多元主体治理”的要求。因而,政府应转变职能,改变现有的单一政府治理现状,促进大学治理向多元主体治理转变。

  (二)政府与大学的权利和义务关系没有厘清

  治理理论要求各治理主体能进行互通合作和共同参与。各治理主体通过分享社会公共事务权力对公共事务进行合作管理,它们的合作参与能化解彼此间的矛盾冲突,加深彼此间的相互理解。基于治理理论合作参与的视角,我国政府与大学在高等教育治理过程中应充分发挥各自优势,采取联合行动对大学公共事务进行共同治理。政府与大学进行共同治理,需要处理好政府与大学之间的权利和义务关系。“双一流”背景下,我国政府与大学的权利与义务关系没有得到厘清。解决我国政府与大学的权利义务关系问题,关键在于扎实推进“管办评分离”改革,推动大学的自主办学与发展。在我国,政府既是大学的举办者和办学者,又是大学的管理者。政府居于大学管理中的绝对核心位置,政府对大学的办学与资源投入进行直接管控,大学作为办学主体却很难参与其中。“双一流”背景下,政府需要转变职能,下放一定办学自主权给大学。然而,政府应该下放哪些权力以及大学需要获得哪些自主权需要学者进行认真思考。

  依据法律规定,我国政府享有对全国教育事业的领导权和管理权。我国政府对大学的义务为:制定相关政策法规、为各层次大学营造公平有序的竞争氛围、为大学办学提供稳定的经费等。法律赋予大学的权利有学科专业设置权、经费使用权、招生权、教学管理权等。不过,我国大学的诸多办学自主权却没有得到落实。学科专业设置方面,政府对大学的学科专业管理得过于严格;经费使用方面,政府对大学的收费进行价格管控而忽略市场作用,政府在大学科研经费来源渠道方面也占据主导地位;大学招生方面,政府对大学的招生对象和考核方式等都有着严格的限制;教学管理方面,政府对大学的课程内容和课程考核等进行了直接干预。总体来说,政府对大学的办学管得过窄过死,对大学的健康持续发展带来了很多不利影响。政府处理与大学的关系过程中,既想当划船的“船手”,又想当掌舵的“舵手”,这种什么都想管,又什么都管不好的局面,导致了大学办学的主动性和积极性受到影响,也严重影响了高等教育人才的培养质量。因此,我国高等教育需要加强法律法规层面的制度安排,对我国政府与大学的权利与义务关系加以厘清,切实落实和保障我国大学的办学自主权。

  (三)政府对大学办学资源配置不尽合理

  依据治理理论的观点,政府在处理社会事务时不再作为唯一的权力中心,且非政府公共机构和私人组织可以在很多层面成为与民众需求相适应的权力中心[4]。治理理论中“去中心化”的观点对我国政府大学办学资源配置有一定启示。在我国,政府处于高等教育资源配置的中心位置,对大学的办学资源配置有着绝对权力。“双一流”背景下,受以往“211工程”和“985工程”的影响,政府对大学的办学资源配置主要依靠政府行政命令,带有计划经济色彩的传统分配方式很难与大学的实际办学水平相适应,严重忽视了大学在办学资源分配中的主体地位,影响了大学的办学积极性和竞争性。从治理理论的“去中心化”视角来看,“双一流”背景下政府处于大学办学资源配置的权力中心,大学和其他社会机构作为另外新权力中心的地位被弱化甚至忽视,这导致政府本位的大学办学资源配置模式大行其道。另外,政府本位的大学办学资源配置模式走的是自上而下的路线,没有真正基于大学的办学效益和办学实力,部分大学教育财政投入陷入“等、靠、要”的被动局面,导致这些大学丧失拓宽办学资源投入渠道的积极性和自主性,这不利于大学办学资源渠道的多元化,也不利于大学的多元化和特色化发展。“双一流”背景下,需要改变政府在大学办学资源中的唯一中心地位局面,鼓励大学和其他社会机构成为大学办学资源配置中的新权力中心。

作者简介

姓名:刘宝存 段世飞 工作单位:

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