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中国高校党委与校长的“决策—执行”关系:内涵诠释与完善策略
2017年12月05日 13:29 来源:《复旦教育论坛》 作者:杜倩博 字号

内容摘要:中国高校“党委决策、校长执行”的说法,容易将党委与校长“决策—执行”关系的丰富内涵简单化。

关键词:党委领导下的校长负责制;“决策—执行”关系;内涵;完善

作者简介:

  作者简介:杜倩博(1982- ),男,河北石家庄人,管理学博士,湖南大学法学院公共管理系助理教授,研究方向为行政组织与权力理论、廉政制度。湖南 长沙 410082

  内容提要:中国高校“党委决策、校长执行”的说法,容易将党委与校长“决策—执行”关系的丰富内涵简单化。因此,应当运用组织理论,全面阐释这种权力关系的丰富内涵。党委与校长之间的“决策—执行”分工关系具有五个方面的主要内涵,不仅是一种“平面化切割”,而且是具有五种形态的“政策层次性转化过程”,并且在其中蕴含着权力制约与协调机制。在具体实践中,由于“重大问题”的模糊性、决策权对执行权的监督困境、决策民主性不足、“政策层次性转化”过程中的制约与协调、政治责任难题等原因,党委与校长之间“决策—执行”关系的运行时有不畅。对此,本文进行逐一分析,并提出相应的完善建议。

  关 键 词:党委领导下的校长负责制 “决策—执行”关系 内涵 完善

  标题注释:湖南省哲学社会科学基金项目“湖南机构改革后的大部门内部权力制约与协调研究”(14YBA102),中央高校基本科研业务费专项资金资助。

  中国特色社会主义高校的重要特征,在于牢牢掌握党对高校工作的领导权,着重处理好“党委领导”与“校长负责”的关系。中国学术界习惯于从“决策—执行”的关系角度,认为“党委重在决策,校长重在执行,党委领导与校长负责的关系实质就是决策与执行的问题”[1]。2016年12月,习近平总书记也同样运用“决策—执行”关系的基本思路,对高校党委的职责做出概括:“高校党委对学校工作实行全面领导,承担管党治党、办学治校主体责任,把方向、管大局、作决策、保落实。”[2]其中,“把方向、管大局、作决策”属于党委的综合决策职能,需要校长具体执行;“保落实”就是要求党委采取相应的体制机制,保证校长执行相关政策。因此,深刻阐释党委与校长之间的“决策—执行”关系,是准确理解高校党委与校长权力关系的核心视角与关键学术任务。

  一、相关文献简述与问题提出

  学术界虽然普遍从“决策—执行”关系的角度理解党委与校长的关系,但从该角度专门论述这一问题的文献十分有限。然而,相关研究亦提出不少真知灼见。其一,提出应清晰划分党委决策权与校长执行权,把握党委和校长各自的定位[3],应区分党委决定权、校长提议权[4]。其二,针对校长执行权具有的决策属性,提出党委“进行驾驭性领导”、校长“进行运作性领导”,校长“既是决策者,又是执行者”[5]。其三,分别研究了党委决策体制、校长执行体制的各种特点与存在的问题,探讨了党委常委会、校务委员会的完善策略[6]。

  其他关于“党委领导下的校长负责制”的研究,虽未从“决策—执行”关系的角度展开论述,但不无裨益。例如:从党委与校长相互沟通的角度,提出“没有共识不决策”的理念,论述了协商会等党政沟通机制[7],并提出了对党委书记和校长的人格化要求[8]。从制度建设的角度,运用罗伯特议事规则的普遍原理,探讨了党委与校长决策所应当坚持的规则和秩序[9]。从党委决策的责任追究方面,提出了决策公开、对党委的民主考评、党代会的报告审议机制、教代会的评议机制等对高校党委的追责机制[10]。

  然而,当前学术界相关研究专业化与学术性程度较低,探讨的深度明显不足。其一,从理论研究层面上看,“所谓‘党委决策、校长执行’的说法,简明易记,但不够确切,容易把丰富的内涵简单化”[11],尚有诸多问题没有深入探讨。例如:高校党委与校长之间“决策—执行”分工关系,具有怎样的丰富内涵?以党委与校长之间决策与执行分开为基础,二者应当具有何种形态的决策与执行权力衔接?二者的“决策—执行”关系是一种“平面化切割”,还是一种动态过程?二者之间可以形成怎样的决策权与执行权的制约与协调关系?其二,从对策研究层面上看,由于“内涵”研究尚不深入、不全面,学术界对党委与校长“决策—执行”关系的完善建议也需要配套推进。

  关于“决策—执行”关系问题,组织理论具有丰富的思想资源。中国高校虽然作为一种特殊的组织,但同样也具有组织的一般共性。本文依据组织理论关于“决策—执行”关系的基本规律,采用文本分析的方法,透析《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[12](以下简称“中办《实施意见》”)等相关制度文本背后的权力关系。在此基础上,本文将党委与校长“决策—执行”分工关系的内涵进行清晰而丰富的阐释,提出从党委决策到校长执行的政策层次性转化过程,揭示二者之间的权力制约与协调关系,进而探讨推进党委与校长“决策—执行”关系更加顺畅化的对策建议。

  二、党委与校长的“决策—执行”分工关系:内涵与类型

  (一)党委与校长“决策—执行”分工关系的内涵

  一方面,组织理论承认决策与执行分开的“基调”,认为组织中的决策权与执行权存在着明显不同的主体归属,且前后相继[13]。另一方面,组织理论也认为决策与执行是连续的、密不可分的,公共政策在执行的过程中形成,在形成的过程中执行[14]。因此,党委与校长既应当有明确的“决策—执行”权力界分,又应当在组织过程中相互衔接。具体呈现为五个方面的关系:

  首先,党委在法律法规确定的事务范围内具有最终决策权,校长在党委决策的基本原则指导下行使执行权。按照组织理论,决策权与执行权在领导者与被领导者之间进行划分。在事关全局的重大问题上,只要党委在依据法定程序进行决策之后,校长不论是否对决策持有个人异议,均应当遵循、执行党委决策。

  第二,决策权与执行权的运行方式具有重要差异。党委决策权注重民主化,校长执行权注重高效化,二者前后相继、紧密结合。组织决策的方向性、根本性,要求以民主方式保证其正确;执行权应具有决断力,保证执行者有能力抵制过分的争议。因此,在高校领导体制中,决策权的民主性体现为“党委领导”而非“书记个人领导”,执行权的高效性体现为“校长负责”而非“校委会负责”;党委常委会以集体讨论和少数服从多数的方式做出决定,校长办公会则是在民主讨论基础上由校长做出最终决定。这旨在实现“先民主决策,后高效执行”“先慢慢决策,后快速执行”的政策过程。

  第三,校长对党委决策具有重要建议权,校长也需要进行试验性执行并反馈执行效果,推进党委决策的成熟与完善。党委虽然掌握着最终决策权,但往往依赖于校长的建议权。例如:校长主持党委常委会某些决策方案的起草工作;校长对党委常委会决策事项具有提议权;党委提出的决策事项应当尊重校长意见。另外,有些重大决策很难在一两次集中讨论中做出,往往需要随着执行情况的变化逐渐调整。这就需要党委首先做出试探性决策,校长根据这些基础决策进行试验性执行,并在试验性执行过程中发现新情况、新问题,向党委随时反馈执行中的信息,进而逐步推进党委决策的成熟与完善。

  第四,“决策—执行”关系具有“层次性”与“同心圆”特征,校长具有执行中的决策权,不受党委任意干涉。组织理论认为,决策权与执行权关系具有层次性,或者从圆心向四周的扩散性。某一个层级的工作,在他的领导者看来,他是执行;在他的被领导者看来,他又是决策。区分决策与执行的关系,要区分是哪一层次上的关系。党委与校长之间的决策与执行关系,是事关学校发展方向、学校全局等重大问题层面上的关系。在党委第一层次决策之后,校长具有下一层次的决策权。因此,从党委、校长,到处长(院长)、科长(系主任),在党委周围“形成动态的、轴心辐射状的同心圆管理团队,从而将决策制定和执行从圆心向外不断扩展”[15]。

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