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高校类型、质量与政府拨款 ——基于美国加州公立高校的分析
2017年09月13日 15:03 来源:《教育经济评论》 作者:由由 翁逸帆 闵维方 字号

内容摘要:我国政府对公立高校的拨款也应考虑不同类型高校的成本和对经济社会发展的贡献,拨款机制既应促进教育公平,也应体现对效益和质量的激励。

关键词:公立高校;拨款;高校类型;高校质量;美国

作者简介:

  作者简介:由由,北京大学教育学院教育经济研究所,电子邮箱地址:yyou@pku.edu.cn;翁逸帆,北京大学工学院,电子邮箱地址:emmaweng@pku.edu.cn;闵维方,北京大学教育学院教育经济研究所,中国教育发展战略学会,电子邮箱地址:wfmin@pku.edu.cn。

  内容提要:本文基于美国最大的公立高等教育系统加利福尼亚州公立高等院校2004-2013年的10年数据,分析了政府对高校的生均教学与一般运行拨款方面的差异及其影响因素。研究发现,该差异除了由州宏观经济环境、政府财政状况和高校运行成本决定外,还受其他若干因素影响。特别是在教学与科研一定程度上相对分化的美国高等教育系统中,政府对高校的拨款也受到反映高校不同社会经济功能的学校类型和科研质量等非教学因素的影响。基于这一研究结果,本文认为我国政府对公立高校的拨款也应考虑不同类型高校的成本和对经济社会发展的贡献,拨款机制既应促进教育公平,也应体现对效益和质量的激励。

  关 键 词:公立高校 拨款 高校类型 高校质量 美国

  标题注释:教育部“一流大学大学财政国际比较项目”,国家自然科学基金青年基金项目“高校教师科研生产力及其影响因素研究”(71503013)。

  一、问题的提出

  在大众化高等教育时代,政府为具有准公共品性质的高等教育提供一定比例的资金支持是世界各国普遍的做法。政府对公立高等院校进行的直接拨款维护其运行与发展,是公立高校主要的经费来源之一。如何分配政府对高校的拨款既是敏感的政策问题和教育研究的对象,也常常是公众高度关注和争论的社会热点问题。我国政府从1980年代起对高校的拨款机制进行了多次改革尝试,高校拨款模式先后经历了“基数+发展”、“综合定额+专项补助”、“基本支出+项目支出”的演变,从1990年代起开始了对重点高校的专项拨款,且专项资金投入力度不断强化(马陆庭,2006;丁小浩等,2008)。在“政府依赖”的高等教育系统中,政府对学校之间财政投入的差距,比如因学校层次和类型(教学型、教学科研型、研究型)差异导致各高校生均经费的差距,往往被视为不公平的高等教育财政政策(王蓉,2016)。而在美国等市场导向的高等教育系统中,人们“不将院校主要因研究功能差异而导致的公共财政投入差异与院校因教学质量差异而导致的学生阶层差异联系起来”的原因被归结为“教学与科研的分化”(王蓉,2016),认为以拨款公式为依据的高等教育拨款体现了公平,而以项目为依据的高校科研拨款体现了效率(马陆庭,2006)。

  然而,在倡导教学与科研相结合的现代大学理念得到普遍认同的今天,教学与科研等高校的基本功能虽然可以区分,但在实际运行过程中却可能无法截然分开。如果事实如此,这无疑给政府向高校“公平地”拨款增加了困难(Lingenfelter,2006)。那么在教学与科研相对分化的美国,高等教育系统中政府对高校依据公式分配的教学与一般运行经费(主要包括与教学、行政管理和校园维持相关的经费)的常规拨款,是否也会因学校类型与科研质量等非教学因素的不同而有所不同?

  我国学者曾对美国等发达国家的高校拨款公式(官风华,1995;李文利、魏新,1997;王建慧、沈红,2014)进行了描述,高校拨款公式以高校成本结构分析为依据,在校生数、专业类型、学历层次、教员人数、学校管理、校园维持等各投入要素为主要的拨款因素。在最近的拨款公式变革中,美国一些州转向以产出为导向的拨款(王建慧、沈红,2014)。公式中引入了与教学相关的高校表现(如:学生学业成就、进步幅度、各种资格考试通过率和学位授予数等)。鉴于拨款公式的复杂性,实际拨款的结果是否也受非教学和一般运行因素(如高校类型和办学质量)的影响,以往研究很少有系统的实证分析。

  因此,本文聚焦于应“公平分配”的教学与一般运行拨款,检验其在校际间的差异及影响因素。此研究之所以选取美国加利福尼亚州的公立高校作为研究对象,一方面是因为加州拥有美国最大最好的公立高等教育系统①,更重要的是加州政府在美国以对公立教育的担当著称,是最早开始探索公式拨款的州政府之一,对于拨款变革的态度和做法比较理性。因此,对加州政府的公立高校拨款机制的研究有助于为我国高校拨款提供有益的借鉴。

  二、概念框架

  尽管在美国公立高校的经费收入结构中,政府拨款所占比例越来越小,呈现出了所谓的“事实上的私有化趋势”(Lyall and Sell,2006)。但过去十几年以来,政府对高校拨款的绝对数额仍然在增长(Heller,2006),美国公立高校的主要经费来源之一依然是来自各级政府的拨款。美国是联邦制国家,财政采用地方分权体制,各州政府承担高等教育拨款的主要责任,负担公立高校的教学与一般运行拨款,联邦政府则根据国家需要以项目的形式资助高校的科研,也通过各种学生资助项目对高等教育进行间接拨款(Lyall and Sell,2006)。

  学者们针对州政府对高等教育拨款水平的影响因素做过大量研究。首先,经济因素是以往研究关注的主要因素,比如包括人均收入、税收、财政支出、经济周期、失业率等在内的宏观经济状况(Lowry,2001;Kane,Orszag and Gunter,2003;Strathman,1994),这些因素强调了州政府对高等教育进行拨款的资金可行性。其次,人口结构与流动影响了居民对高等教育的需求以及州通过投资高等教育能够获得的潜在收益,从而对州政府的高等教育拨款产生影响(Layzell and Lyddon,1990;Toutkoushian,1998;Lowry,2001)。再次,政治与历史因素也影响州政府对高等教育的拨款。比如,不同政党和不同利益集团的不同公共政策取向,也会影响州政府的高等教育拨款(Tandberg,2010)。历史因素指不同州对高等教育具有长期形成的不同价值观,传统上对高等教育实行了不同的管理模式等等。比如,传统上以私立高等教育为主的州在拨款上很难给公立高等教育更高的优先次序(Layzell and Lyddon,1990;Lowry,2001)。

  各州之间因经济、人口、政治、历史等因素的不同,在政府对高等教育拨款方面具有各自的特点,以往关于州政府对高等教育拨款的研究也大多以州作为分析单位,较少关注州内部各高校在获得州政府拨款上的差异(Weerts,2008)。Weerts(2008)以美国1985-2004年能授予副学士以上学位的高等院校为研究对象,试图在控制各州经济、人口、政治、历史等宏观环境变量之后,分析州内部不同高校类型间以及个体高校间在获得州政府拨款上的差异。该研究发现,州变量对高校所获拨款的解释远大于高校变量,一定程度上解释了以往研究对州层面的宏观变量关注较多的原因。对于高校层面的变量,该研究发现仅有高校类型和高校前一年度所获得的政府拨款对当年获得的政府拨款具有统计上显著的影响,前者具体表现为社区学院的经费相对稳定,研究型大学和本硕型大学均比社区学院更容易面临政府拨款缩减;后者则说明高校获得的州政府拨款水平在一定程度上是其历史状态的延续。Weerts(2008)的研究并没有发现除上述两个高校变量外能够显著解释州内高校间获得政府拨款差异的其他高校变量。变量的遗漏和样本的选择是可能的原因,这也为本研究提供了线索——我们将对具体州的高等教育拨款进行深入研究,探索可能被遗漏的高校层面的变量。

  在政府负担的高等教育常规拨款中,基于前一年拨款基数的增量拨款是最为传统的拨款方式。1970年代以来,美国越来越多的州政府开始采用公式拨款方式。较之增量拨款而言,公式拨款在高等教育经费分配的透明度和公平性方面有非常明显的进步。以其中比较简单的校园维持费拨款公式为例,假如一个大学有100万平方米建筑和500亩校园绿地,再假定政府规定这样规模的校园维持需要200名保洁工和50名园丁,那么该项拨款公式为:该校校园维持费年度拨款=(200×保洁工每小时工资×保洁工每年应该工作的时数)+(50×园丁每小时工资×园丁每年应该工作的时数)。这项拨款到校以后由学校同其他各项拨款相加在一起,统筹使用。有些州对高校的拨款由十几个拨款公式组成,体现了对高等教育成本行为的细化分析。但学校对经费的使用具有统筹权,并不按拨款项目一一对应开支。至于保洁工和园丁每小时的工资水平则是由劳动力市场的供求决定的。由于所有的高校校园维持费都按同一公式拨款,所以这种方法是比较“公平”的。尽管公式拨款在透明和公平方面有明显改进,但是,这种拨款模式却缺少一种提高学校办学效益和质量的内在激励机制,因为不管效益好坏和质量高低,各校都按照同一个公式得到相应的政府拨款。1990年代以后,人们开始意识到这一问题,美国多个州开始尝试具有争议的绩效拨款方式,以期形成一种提高高等教育效率和质量的激励机制,但是这本身需要一个较长时间的探索和完善的过程。由于政治、经济和历史的因素,事实上的多种拨款方式的混合使用使得州政府对公立高校的拨款过程在一定程度上被看作是复杂的黑箱。尽管如此,州政府对公立高校拨款的作用之一仍是承担准公共品生产的部分成本。美国各州对公立高校的拨款虽不与其开销一一对应,但均承担一定比例的公立高校支出(Hashway,1993)。不同类型的高校使命和办学成本不同,公式拨款考虑高校类型进行成本分析(Mckeown and Layzell,1994;Leslie and Ramey,1986),然而对于不同类型的高校具体州政府承担其多大比例的支出,各州做法差别很大。从理性的逻辑出发,一些州认为社区学院成本低且受众面广,而研究型大学有足够能力吸引其他来源的资金,如科研经费和社会捐赠,因此更多地承担社区学院的成本;而另一些州认为研究型大学对地方经济发展具有更为重要的作用,从而在拨款过程中给予其更高的优先性(Rizzo,2006)。从政治的逻辑出发,州内有多个“旗舰”型研究型大学与州内只有一所该类大学的情况相比,个体高校获得的州政府拨款要少,因多个大学在相互依赖的同时存在着相互竞争(Weerts,2008)。随着政府和社会对高校问责的不断强化,对公立高校拨款的关注点也逐渐从强调公平和充足向效益和质量转移,从投入要素向产出结果转移。比如,在一些州的拨款公式中曾经常用的学生数,被体现学生学业成就进步和成功的资格考试通过数、学位授予数等替代(王建慧、沈红,2014);一些州在激励指标的选取上区分高校类型,对于研究型大学,除了学位授予数外,也逐渐开始考虑通过拨款激励高校获得更多的竞争性研究经费(CCA,2012)。这反映了一个基本的现实,即不同类型的高校对宏观经济状况会产生不同的影响,而高水平高质量的教学和科研会源源不断地向宏观经济环境输入更多的优秀人才和更多的科技创新成果,进而促进经济增长。而经济增长会增加政府的财政收入,使得政府有更多的财力支持教育发展,从而形成教育与经济发展的良性循环。例如斯坦福大学前校长卡斯帕尔(Gerhard Casper)在《研究密集型大学的优势》一文中指出:“1995年,硅谷的高科技公司营业收入高达850亿美元(卡斯帕尔,1999)。据一项估计,这些利润的62%来自一些公司,那些公司的创办人曾经和斯坦福大学有关系。他们也创造了几十万个就业机会。”当然斯坦福是一所私立大学,但是同斯坦福一样优秀的加州伯克利大学则是加利福尼亚州的州立大学,它对加州的经济社会发展做出了同斯坦福一样杰出的贡献。因此,我们可以建立一个如图1的概念框架。

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