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论大学章程的合法性审查
2017年03月27日 10:06 来源:《中国地质大学学报:社会科学版》 作者:梁剑 陈恩伦 字号

内容摘要:基于大学的特殊性质,为了保证其应有的学术自治空间,法院在对大学章程进行合法性审查时必须遵循附带审查、尊重高校事先自主判断和间接审查等原则以保持必要的抑制和谦让,以保障高校的学术自由与自主发展。

关键词:大学章程;合法性审查;大学自治;规范性文件

作者简介:

  作者简介:梁剑,西南大学教育学部博士研究生;陈恩伦,西南大学教育学部教授,博士研究生导师。重庆 400715

  内容提要:大学章程作为高校内部最根本的规范性文件,接受合法性审查,不仅是司法介入高校治理的应有之义,也是司法终极性原则的必然要求,更是完善章程建设不可或缺的外部保障。基于大学的特殊性质,为了保证其应有的学术自治空间,法院在对大学章程进行合法性审查时必须遵循附带审查、尊重高校事先自主判断和间接审查等原则以保持必要的抑制和谦让,以保障高校的学术自由与自主发展。

  关 键 词:大学章程 合法性审查 大学自治 规范性文件

  中图分类号:G647 文献标识码:A 文章编号:1671-0169(2016)05-0147-09

  随着我国现代大学制度建设不断推进,学校治理理念越来越得到彰显,大学章程已经成为学术界所关注的焦点。从《教育法》、《高等教育法》的法律规定来看,制定大学章程是大学成立时必备的一个条件。教育部于2012年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》,要求所有高校都要启动章程的制定或修改工作。然而,从当前已经制定并通过教育部核准的“985”、“211”高校以及一些地方高校的章程现状来看,大学章程建设还存在诸如大学与政府之间的权力边界规定模糊、章程制定缺乏有效性参与、章程实施缺乏程序保障等问题,这在深层次意义上折射出大学章程陷入了合法性危机。对于法治进程中的高校治理,欲想实现善治,大学章程必须接受司法审查,审查其合法性,实现良法善治。

  一、大学自治:概念及法律性质

  (一)大学自治的概念

  大学自治,作为一种历史概念,发轫于中世纪大学,脱胎于中世纪城市自治和学者行会自治。针对大学自治,古今中外学者们从不同的角度对其进行过阐释。有些学者从理念上对大学自治进行概念界定并指出,大学自治是这样一种信念,想要高等教育机构更好地服务于整个社会,成功地实现其探索、拓展、应用和传递知识等功能,那么它们就应该独立地决定它们自己的目标和优先顺序并将之付诸实施[1];美国学者爱德华·希尔斯认为,大学自治是大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方团体和个人干预的自由[2](P76);美国学者布鲁贝克认为,大学自治是大学最悠久的传统之一,无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助,也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状,还是国家的立法条文,学者行会都应该自己管理自己的事情[3](P28)。也有些学者从制度层面对大学自治进行了界定。艾瑞克·阿什比认为,大学自治包括大学管理上免于非学术干预,自由地分配资金、招收教职员、自由地选择学术、自由地设计和传授课程、自由设置标准和决定评价方式[4](P296);罗伯特·伯达尔认为,大学自治分为实质自治和程序自治,实质自治是大学以团体的形式自主决定自身的目标和各种计划的权力,如学术机构是什么,而程序自治是指大学以团体的形式自主决定实现这些目标和计划的手段的权力,如学术机构如何做[5]。随着社会的发展,大学自治的内涵不断丰富和发展,但是大学自治始终有其底线和共通之处,即大学自己管理自己的事情。换言之,大学自治就是大学基于其法人组织特性,以学术自由为基本原则,结合其自身的目标定位和办学特点,面向社会按照章程自主管理、自主决策,从事办学活动的资格与能力,并不受其他一切非法因素的干扰与侵害。这也正如《大美百科全书》所定义的那样,“大学自治是大学作为一个法人团体在法律范围内享有的自主办学、自主管理自己及自理内部事务的权力,它包括学术上的自由和管理上的自主两个方面的内容”[6]。

  (二)大学自治的法律性质

  大学自治不仅是一种精神和理念,更是高等教育法的一项重要原则和制度规定。从法律性质上来说,大学自治既是一种权利,也是一种权力,是权利和权力的复合体。

  从权利层面来看,大学自治是指大学作为一个法人团体依法享有的对外自主办学,不受政府、社会以及其他个人非法干预的自由和权利。大学自治权是大学自治的核心要素和体现,需要国家立法的保障。我国《高等教育法》规定了大学在招生、学科专业设置、科学研究与服务、教育教学等七个方面拥有办学自主权,受国家法律保护。在西方国家,大学自治作为高等教育基本原则都受到各国宪法的确认与保护。因此,大学自治在对外关系上表现为一种权利。

  从权力层面来看,大学自治是大学基于其组织特征而享有的对内部管理事务上所具有的权力。作为一种社会组织,大学的运行必须要以一定的权力作为基础才能保证整个组织系统运作。此外,随着现代国家权力的渗入,大学作为政府的附属机构,通过法律授权代表国家行使教育管理权,这种权力是必须要以法律的规定与授权作为前提的。从这一层面上来讲,大学自治是有限度的,必须受到法律的规制。在法治社会中,权力的运行必须要受到制约,必须要把权力关进笼子里,防止权力滥用。因此,在对内部关系上大学自治体现为一种权力。

  总之,在大学运行过程中,一方面为了避免外部过多的干预和对大学学术自由的妨碍,需要强调大学的办学自主权;另一方面为了避免和克服大学可能产生的行为失范,防止权力滥用,也需要大学的自律和他律。

  二、大学自治法制化:已有研究述评

  大学自治不仅是大学发展的理念与精神,更是一个现实的法律问题。发展至今,西方国家关于大学自治已经形成了一套比较成熟的法学理论,并建构起了一套完善的大学自治法律制度体系,将大学自治纳入到法治的框架中来。纵观学术界已有研究成果,学者们主要从高等教育和行政法学这两个领域来对大学自主进行研究。

  (一)高等教育视域下的大学自治法制化研究

  从高等教育视域对大学自治法制化研究,学术界主要是从学术自由、办学自主以及大学内部治理等角度来进行研究的。在国外,大学自治法制化主要集中在大学内部治理结构上,主张教授治校,通过特许状或法律来划清国家与大学之间的权力界限。

  大学从其产生开始至今,历经了学者行会自治到法人自治的不断演变的过程。在现代社会,随着国家权力的强化,大学自治受到了一定的影响。一方面大学的发展需要政府的支持;另一方面,大学为了保证学术自由和办学自主而排斥政府的干预,二者之间的矛盾一直成为整个大学发展绕不过去的难题,形成了高等教育语境中的政府悖论,如何合理地界定政府与大学之间的权力关系,是高等教育制度变迁顺利与否的保证[7]。在西方,关于大学自治的法制主要是通过特许状、法律对大学进行法律定位,赋予大学自治权。自主办学是大学自治的外在要求,民主管理是大学自治的内在要求,二者共同构成了大学自治的基本内涵[8]。要想保证大学自治,保障大学办学自主权,必须要对政府的行政权力予以防止,通过“去行政化”手段来保证大学自治和自主[9]。从大学自治的保障来看,通过法律来保障大学的自治权,既是大学学术发展的需要,也是基于大学的主体性质,凸显大学的办学自主权的内在要求。赋予大学法人地位,尊重和保护大学基本权利主体地位是当今世界各国的通例[10]。尽管我国《宪法》没有规定大学的法人地位,但是我国《高等教育法》对其有明确规定。《高等教育法》第十一条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”此外,也有学者从修正的特别权力关系出发,指出对大学行政行为进行司法监督时必须建立在学术权利的保护基础上,设置适当的审查标准来尊重大学的专业判断权以保护大学自治[11]。

  (二)行政法学视域下的大学自治

  从行政法学视域来对大学自治进行研究,主要体现在国家对大学自治的干预以及法律规制上。大学自治是相对的,没有绝对的大学自治。一方面,为了避免外界过多的干扰学术自由,激活和提高办学自主权,需要大学自治;但另一方面,大学在其办学过程中不可避免地会产生一些行为失范,这也就需要大学自律和他律[12]。大学自治不仅是大学的一种权利,更是大学的一种责任。无论是大陆法系还是英美法系国家,在大学自治上都坚持司法对大学的介入,但是在司法介入时坚持一定的原则。针对大学自治,有学者认为,需要强化国家在大学规划和监督上的职能,消除大学自治内外部阻力,提升大学章程的法律位阶以保障大学自治[13]。近些年来,随着高校频频被诉,学术界对司法介入大学抱乐观态度,普遍认为,司法介入大学自治是必要的,但应当是有保留、有限和理性的介入[14]。高校涉诉是大学自治与司法审查博弈的结果,在面对司法介入时,大学需要对大学管理事项进行区分,是自治事项还是教育行政管理事项,不同的事项司法介入的程度和力度将有较大差异[15]。司法介入大学自治时,需要区分学术问题与法律问题,适用不同的审查标准,必须要保持节制,使司法审查与大学自治之间保持适度的张力,保障大学自治权依法行使,维护相对人合法权益[16]。有学者从我国台湾地区司法实践出发,对大学自治权与学生救济权之间的关系进行了研究,指出在尊重大学自治权和学生的有效救济权之间找到平衡将成为司法实践的关键[17]。还有学者从我国教育法治的现实出发,指出高教法治是行政法治在高等教育领域的具体体现,高教法治是对大学自治的规范,大学自治必须要符合法治的基本要求,无论是程序上还是在权利救济上[18]。基于行政法学视角,针对大学自治,国内许多学者都赞同大学去行政化,以保护学术自由,促进大学自治。

  总之,学术界从高等教育和行政法学视角对大学自治进行了大量研究,取得了大量成果,为后续大学自治研究提供了研究思路与基础,这也为本文提供了基础与思路。但是,对大学自治问题的研究还有待更进一步深入,如大学自治的现实法律依据是什么?大学章程作为大学内部的宪法,它能否被纳入到司法审查中来?其程度如何?等等,这些问题都有将进一步挖掘。

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