作者简介：湛中乐，男，北京大学宪法与行政法研究中心副主任、教育法研究中心主任，教授，博士生导师，主要从事宪法、行政法与教育法研究；马梦芸，女，北京大学法学院硕士研究生，主要从事宪法、行政法与教育法研究，北京 100871

　　内容提要：高等学校的内部权力结构通常由学术与行政二元权力结构体系构成。学术权力是一种“松散结合系统”，行政权力具有科层制结构。英国私立高校的总体权力结构为学术权力和行政权力并重的双重结合模式。其纵向权力结构分为三个层次，由低至高分别是系、学部和学校；横向权力结构包含掌握学术权力的评议会与掌握行政权力的校务委员会和理事会，以及兼享学术权力与行政权力并作为连接二者桥梁的副校长。民主化的学术权力和中坚化的行政权力正是英国私立高校内部权力结构朝向大学治理的努力结果。

　　关 键 词：英国私立高校 内部权力结构 学术权力 行政权力 大学治理

　　标题注释：国家社科基金教育学规划课题(09JYA880082)。

　　自近代大学在欧洲产生起，学术权力与行政权力以不同形态存续和相互作用就是高等学校内部权力结构所具有的共性。从比较研究的角度了解国外尤其是独树一帜且成就斐然的英国私立高校内部的学术权力与行政权力的结构和运行机制，对我们从整体上认识和把握高校学术权力与行政权力的历史与现状、探索高校内部的治理大有裨益，同时对改善我国高等学校学术权力和行政权力的关系也有很强的借鉴意义。

　　一、高校学术权力与行政权力的再界定

　　高校的内部权力结构通常由学术与行政二元权力结构系统构成。学术权力植根于深厚的学术造诣，是利用知识和能力影响他人或组织行为的权威，其合法性源于学术人员的学术水平和个人魄力，具有分权和民主的特征。而行政权力则来源于科层组织的约束，其合法性源于法律法规的明确授权，具有严格的等级制度和隶属关系，因而具有集权和强制的特征。[1]

　　1.学术权力

　　自知识大规模产生并日益影响到人们的生活起，权力就与知识密不可分、相互蕴含。按照福柯的理论，权力通过建立有关知识领域完成对主体的规训与塑造，而知识通过预设和构成权力关系来维系和发展自身。换言之，知识成为权力最有力的工具。高等学校作为研究和传播高深知识的学术组织，掌握和制造着这个社会中最全面和最专业的知识，因而掌握了基于此的最大的权力。而在学术组织内部，谁掌握了高深知识，谁取得了学科体系、专业组织的控制权，谁就拥有更大的权力。知识材料，尤其是高深的知识材料，处于高等教育之目的和使命的核心，因此“学术寡头”、“学术权威”就是权力的同义词。[2]这种权力就是学术权力，在高等学校内部主要被教授等学术人员和评议会等学术机构所掌握。

　　学术权力是国外高等学校内部权力机制中一个重要概念，学者们对它的界定不尽相同。概括而言，学术权力是学者个人或团体依据其学术水平和学术能力对学术事务和学术活动施加影响的权威和力量。[3]由于学术活动的自由性需求，学术权力具有“松散结合系统”的结构本质。学术权力不像行政权力那样表现为一个等级森严的机构体系，它更具有平等性、融合性、协商性。国外高等学校的学术权力通常由教授会、评议会、学术委员会、课程与教材委员会等决策、咨询、审议机构行使，这些机构通常表现为矩阵结构的组织样态，具有非科层制的结构特征。这是因为：首先，高校整体的目标与作为其成员的学术人员的目标既有一致性也有离散性；其次，教授等学术人员研究的独立和自由原则与组织性、约束性的科层制管理格格不入；再次，学术探索的不确定性与科层组织内在要求的确定性之间存在冲突；[4]最后，国外高等学校的学术人员主要集中在系、讲座教授或教研室，因而学术权力主要体现和发挥作用的场所只是这些基层组织机构，这种学术权力的“底部沉重”现象与权威集中于顶层的行政权力具有很大差异。

　　2.行政权力

　　行政权力是组织中的行政机构和行政人员为实现组织目标，按照一定的规则或章程对组织自身及其成员进行管理的权威和能力。高等学校作为一种组织，由履行管理职能的行政机构和行政人员享有和行使行政权力。国外高等学校内部行政权力的主体主要包括董事会、理事会、校务委员会、校长或副校长及其领导下的行政职能部门、学部主任、院长、系主任等。这些机构或职位都是由个人组成或担任的，很多时候这些行使行政权力的个人又同时具备教授等学术人员的身份。因此必须强调的是，判断某一主体行使的权力是行政权力还是学术权力不仅要以行为主体的职务性质为依据，在行为主体兼具行政和学术身份时还要着重考察该权力所针对事项的性质和所作用的领域。

　　现代高等学校的行政权力结构是一种金字塔形的科层制结构，居于金字塔顶端的科层领导拥有独一无二的领导权和决策权，强调依照一套系统的规章制度保障组织活动能够按照决策层的要求统一进行。[5]这种结构有稳固而有序的等级制度和原则，有严格的规章制度，有严密的财务制度，有分工明确、各负专责的行政机构和行政人员。在这种权力结构中，存在一种上级对下级的控制关系，下级机关的决策要按照明确规定的方式报上级审核。[6]行政权力的运行是自上而下的，并通过各个中间权力层级向下放射。这种放射一方面能够扩大权力影响的范围，但另一方面也同所有行政权力一样，会由于中间权力层级的传递而发生权力的“衰减”或“折射”，[7]导致基层所落实执行的决策已经不是上级机构的政策原意。

　　二、双重结合模式：英国私立高校的总体权力结构

　　纵观国外高校内部行政权力和学术权力的运行机制，不同国家、不同类型甚至每一所高校的内部权力运行机制都各有特色，概括而言可以分为学术主导模式、行政主导模式和双重结合模式。从整个高等教育系统来看，欧陆国家的公立高校是学术主导模式的代表。其中，法国、意大利、德国、瑞典等国呈现出一种集权的特点，中央教育行政部门直接管理高校的内部事务，因而高校内部行政势力弱小而中央政府的教育管理权力较大。在学校内部，管理权力主要集中在学术人员手中，学术人员在学校决策中居于主导地位。传统的“教授治校”就是在学术主导模式下形成的治理理念，学术的主导地位既可以通过教授的个人统治，也通过学院式的集体统治得以体现。[8]在行政主导模式中，大学的组织较强，董事会和行政部门的权力大于教授的权力；而基层学院和系这一享有学术权力的重要机构仅在涉及学术事务的人事和课程方面有较大的权力。[9]美国的私立高等学校大多偏于行政主导模式，由教授行会与院校董事会及院校行政管理当局相结合，但教授的统治力量较弱而董事会的影响和院校行政官员的权力比较大。双重结合模式则体现为高校的内部权力基本上均衡分布于行政人员与学术人员手中，既不是行政主导，也不是学术人员主持。传统的英国私立高校即属于此模式，教授行会与院校董事会及行政管理人员的适度影响相结合，[10]基层行会权力较大，学术权力与行政权力的配置介于欧陆的学术主导与美国的行政主导模式之间。

　　英国私立高校的治理结构和理想使命很大程度上来源于牛津大学和剑桥大学的传统。1854年，《牛津大学法》对大学的管理权限作出调整，取消七日理事会，成立大学管理委员会。大学管理委员会涵盖各利益集团的代表，包括校长、副校长、学监、院长、教授和大学高级教职员全体会议成员。后来，这个委员会成为牛津大学的最高管理机构，负责制定规章制度等几乎所有的大学重要事项。[11]1856年，《剑桥大学法》规定学校的最高权力机构是由校长、副校长、博士和全体毕业硕士生组成的高级教职员全体会议。由高级教职员全体会议从行政人员中推选产生评议理事会，以及负责教学考试的学部总委员会，负责管理开支、产业和基础设施建设的财务委员会，和各系的管理委员会与学位委员会。[12]

　　此后，校外人士所代表的行政权力在学校管理事务中发挥的作用越来越大。虽然英国仍强调将学术自治权保留给教授，但实际上传统的自治观念和自治方式已经改变。“坚持外行控制不能仅仅被看成是正在上升的中产阶级占据着优势，新成立的学院没有一所是员工参与的，甚至在牛津大学新成立的学院中也不例外。完全可以说，在英格兰形成的员工自治的古老传统已经完全没有了，甚至更强劲的苏格兰传统在19世纪下半叶也受到沉重的打击。”[13]

　　与此同时，学者在高校内部权力结构中的影响也在逐步兴起，出现了新的管理结构模式。1832年，伦敦大学学院建立评议会。1870年，曼彻斯特欧文斯学院建立了由校外人士和本校学者共同参与管理的现代模式：校外人士在校务委员会和执行理事会中占多数，其主要作用是争取私人和当地机构的经费资助；而学术事务由校长和各科教授组成的学术评议会负责。这一模式逐步成为英国现代大学治理的典范。到了20世纪，评议会“开始获得了正式的决策权，而且更重要的是，开始获得了决策方面的广泛的惯例权”，[14]英国高校内部将行政权力和学术权力适度影响相结合的双重结合模式逐渐确立并延续下来。