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乐传永 许日华:高校继续教育治理的机制
2018年08月14日 15:05 来源:《现代远距离教育》 作者:乐传永 许日华 字号
关键词:高校继续教育;利益相关者

内容摘要:从利益相关者的视角廓清参与高校继续教育治理的主体及所处的地位,有利于搭建基于多方治理主体和多元治理工具的高校继续教育治理机制。

关键词:高校继续教育;利益相关者

作者简介:

  原标题:高校继续教育治理:缘起、主体与机制

  作者简介:乐传永,许日华,宁波大学,浙江 宁波 315211 乐传永,宁波大学教师教育学院成人教育研究所教授,宁波大学党委办公室/校长办公室主任;许日华,宁波大学党委办公室/校长办公室助理研究员。

  内容提要:在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的背景下,高校继续教育治理探索应该广泛借鉴公共治理研究的理论,破解在办学实践中遭遇到的“管理化”危机。从利益相关者的视角廓清参与高校继续教育治理的主体及所处的地位,有利于搭建基于多方治理主体和多元治理工具的高校继续教育治理机制。

  关 键 词:高校继续教育 治理 必然性 利益相关者 机制

  标题注释:国家社会科学基金教育学一般课题“利益相关者视阈下高校继续教育治理模式与形成机理研究”(编号:BKA160156)。

  [中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1001-8700(2018)01-0003-06

  一、高校继续教育治理产生的必然性

  1.政府发展继续教育政策的演变为高校继续教育治理提供了政策支持

  政府的教育方针和政策导向决定了教育改革的走向。梳理新中国成立以后政府发展继续教育的政策,呈现了由集权到放权、由一元到多元的改革发展趋势。具体来说,大致可以分为以下三个阶段。一是新中国成立后到改革开放前,政府对发展继续教育主要以“包办”为特征。这个阶段,政府几乎没有继续教育方面的立法,大多以指示、通知、命令的方式来体现政策。这些形式的政策内容,明显具有政府一元化办学的“包办”特征。继续教育实行部门化办学,办学思想、原则、实施方案均由主管部门规定,教育权和教育审批权高度集中[1]。二是改革开放后到十八大前,政府对发展继续教育主要以“管治”为特征。继续教育政策形成了由中央到地方、各部委的法律法规、规章条例、纲要决定组成的框架体系。这个时期,继续教育的办学权得到下放,办学主体明显增多,但行政控制色彩依然浓厚,“大政府小社会”仍是其主要表现,多部门管理、从属关系模糊,高校继续教育相当一部分的审批权仍然集中在上级教育主管部门,继续教育机构处于片面服务和被动执行的地位。三是十八大以后至今,政府对发展继续教育主要以“治理”为特征。新一届党和国家领导人高度重视推进国家治理体系和治理能力现代化,这为进一步深化教育领域的综合改革指明了方向,推进政府从行政化管理向依法治理的管办评分离、扩大学校办学自主权和优化学校内部治理结构成为必然要求。反映到高校继续教育领域,就是要依法处理好高校继续教育办学机构与学校、政府、社会、市场之间的多重关系,在决策体系、监督体系、自主办学体系以及社会评价体系方面全面提升依法治理的能力。因此,探索新时期高校继续教育的治理体系和办学结构,是符合政策发展趋势的必然之举。

  2.高校继续教育的办学实践遭遇了“管理化”危机

  随着高等教育的迅速发展,高校继续教育已经成为我国继续教育重要的办学主体。但由于长期受政府行政管理的影响和制约,高校科层管理体制盛行,继续教育作为高校内部一个办学领域,在实践中逐渐形成了三种管理模式。一是继续教育学院集办学和管理功能于一身的一级管理模式;二是以继续教育学院(处)为管理主体、各学院(系部)为办学主体的二级管理模式;三是继续教育学院既负责办学、又负责管理各学院(系部)的继续教育工作的混合管理模式[2]。总体看,这些管理模式都属于以“行政管理为主导”的范畴,把具有鲜明“公共行政”特色的管理文化奉为圭臬,恪守以目标、层级、规则、服从和管制为特征的管理信条。有不少学者和管理者对高校继续教育管理模式进行了反思,认为由于高校办继续教育存在着裁判员与运动员不分,人事权、财务权、办学权、监管权不明晰,缺乏激励机制和约束机制等弊端[3],导致继续教育管理和办学职能相互杂糅,自主办学的责任和义务不明确,监管评价体系不完善[4],使得继续教育办学主体形式单一,结构不灵活、运转效率低下,缺乏市场意识,没有意识到教育市场的真正需求与竞争形势的严峻性[5]。与普通高校全日制学历教育相比,高校继续教育在服务的对象(成人学生)、需求(既有职业培训教育,又有生活闲暇教育)、内容(具有教须所需、学须致用的预期导向)、方式(开放、灵活的弹性学制)上,都决定了其产品属性更加靠近市场的一端。因此,高校继续教育在服务面向上,需要更加依赖、顺应和引领市场,采取更加符合市场规律的方式和方法。由于高校继续教育办学盛行的“行政主导型管理模式”已经难以适应这一要求,就迫切要求把“治理理论”带入高校继续教育办学领域,探索符合市场规律条件下能够充分发挥高校、学生、政府、市场与社会等多元主体共同参与的治理模式。

  3.公共治理研究为继续教育治理提供了理论基础

  “治理”概念最早进入公众视野,是从1989年世界银行首次使用了“治理危机”的说法之后。随后,“治理”一词便很快出现在政治学、管理学和行政学等研究领域。治理理论最先风靡于西方国家,它的出现有着深厚的实践土壤。治理理论是在传统管理理论失范失效的情况下诞生的。长期以来,公共领域一直推行“老公共行政”模式。这种模式的理论与实践是与西方工业社会的政府管理运动相适应的,随着后工业社会或信息化社会的到来,参与型组织、学习型组织、自主型组织等新型市场组织模式不断出现,公众意识觉醒,要求参与到公共事务的决策和治理中来的愿望非常强烈。但由于“老公共行政”模式先天具有的等级划分分明、权力高度集中、控制非常严密的特征,使得这种体制模式显示出了极其僵化和无效率的外部效应,在处理后工业社会面临的问题时,常常出现“政府失灵”的现象。为了应对新的实践诉求,迫切需要探索一种新的理论体系,治理理论的出现有效地回应了这些实践需求。值得注意的是,治理理论并不是一个单独的理论模型,它由许多理论流派组成,比如新公共管理理论、新公共服务理论、多中心治理理论、新制度主义等,它们都是为有效化解治理危机而诞生的。

  治理理论引入我国教育领域有着特殊的需求,符合经济社会发展趋势。改革开放之后,随着我国市场经济地位不断确立、市场机制不断发育成熟以及政府体制改革和政府职能转变,教育领域的管理实践模式和管理理论研究都亟待进一步创新。治理理论作为一种有效解决社会实践问题的理论思潮,很快引起了我国教育理论学者和政策专家的注意。从治理理论引入教育领域的时间看,高校继续教育治理与高校治理几乎同时引入我国,主要集中在20世纪90年代。但从历史发生学的视角看,目前高校治理研究的文献已经非常丰富,研究的内容涉猎广泛,既有高校治理的基本理论研究,也有中外大学治理的比较研究,还有从经济学、政治学、法学、社会学、管理学等多学科的理论视角来研究大学治理。但高校继续教育的治理研究并没有得到同步发展,缺乏成熟的研究文献和成果,使得其在高校治理理论体系的重大研究课题中,并没有占据相应的地位和发挥应有的作用。另外,当前经济体制和社会管理体制转型变革,给高校继续教育带来的体制冲突、教育价值目标冲突、教育结构冲突、培养模式冲突等多种形式的冲突[6],归根到底,就是我们对高校继续教育的内部和外部治理结构研究不够,缺乏应对社会转型背景下的高校继续教育的体制机制变革的经验。对此,高校继续教育治理研究必须结合自身的特征和要求,积极借鉴公共治理研究尤其是高等教育治理研究已有的研究成果,大力探索,不断地将高校继续教育治理研究推向深入。

作者简介

姓名:乐传永 许日华 工作单位:

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