原标题：我国地方终身教育立法比较研究

　　作者简介：刘奉越，河北大学 河北 保定 071002 刘奉越，教育学博士，河北大学教育学院教授，硕士生导师，河北大学教育学博士后科研流动站研究人员，研究方向为成人教育和职业教育。

　　内容提要：对于终身教育发展而言，地方立法发挥着不可或缺的功能和作用。不但能够有效调整本行政区域内的特色社会关系，确立终身教育的地位，而且为终身教育提供一定的法律保障。基于地方终身教育立法比较的视角，对福建省、上海市、太原市、河北省和宁波市的终身教育促进条例进行对比和分析，并结合实际，提出对地方终身教育立法的借鉴和启示。

　　关 键 词：地方 终身教育 立法 比较 省思

　　标题注释：本文为中国博士后科学基金第57批面上资助项目(编号：2015M571274)“基于城市融入的新生代农民工转化学习研究”的研究成果。

　　【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8700(2017)02-0010-07

　　一、引言

　　立法“是指国家最高权力机关及其常设机关依照法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的具有法律效力的规范性文件的活动”。[1]对于终身教育的发展，立法发挥着不可或缺的指引、评价和保障作用。由此，加强立法是许多发达国家和地区推进终身教育发展的重要举措，如法国、美国、日本和韩国相继颁布有关终身教育和终身学习的法律法规，明确规定实施终身教育的原则与政策、经费来源、各利益相关者的责任和义务等，有力地保障了终身教育的健康有序发展。相对而言，我国国家层面上终身教育立法较为滞后，尚未有一部专门的终身教育法，但是一些省市已经开始地方终身教育立法的尝试，制定和通过终身教育促进条例。2005年，我国大陆第一部地方终身教育促进条例由福建省颁布实施。此后，上海市、太原市、河北省和宁波市分别于2011年、2012年和2014年相继颁布终身教育促进条例，将终身教育体系构建全部纳入法制化管理。通过比较这五个省市的终身教育促进条例，分析它们的特点、异同点、存在的问题以及原因，有助于总结地方终身教育立法的经验和教训，汲取积极成果，促使地方终身教育法律体系不断完善。

　　二、地方终身教育立法的比较与分析

　　(一)立法的目的与依据

　　作为法律基本功能和价值的反映，立法目的是指立法主体基于需要，为了实现某种期望达到的目标，通过一定的立法方法、技术和方案制定法律。对于立法而言，目的的重要性不言而喻，如果缺少它的指导，立法活动“将会是无指向和无意义的，更不可能有效发挥作用”。[2]分析五省市的终身教育促进条例，不难看出它们的立法目的具有一定的异同，具体见表1。一方面，它们的共同之处在于普遍强调政府在促进终身教育发展中的责任和义务，进行自上而下地推动，但是并没有对公民的教育与学习权利保障作出明确规定。另一方面，与其他四省市相比，福建省终身教育立法目的以价值性为主，表述相对简略、笼统和抽象，没有将满足市民学习需求和建设学习型社会列入其中。究其原因，主要在于福建省终身教育立法时间较早，当时社会对满足人们学习需求和建设学习型社会的认知度不高。

　　立法依据又称立法根据，是指立法主体制定法律条文时所依据的法律法规、政策、事实和理论等。在终身教育立法时阐述立法依据，既有利于确保立法的合法性，也有利于明确立法的法律效力等级。上海市、太原市、河北省和宁波市均对终身教育立法所依据的法律法规作了明确说明，指出所依据的上位法规为《教育法》，从而体现了地方性法律在整个中国教育法律体系中所处的位置，明确了其效力等级。相比较而言，福建省终身教育立法对所依据的上位法规表述较为笼统，只是依据“有关法律法规”，具体内容见表1。

　　(二)终身教育的任务

　　规定终身教育的任务是地方终身教育立法的重要内容，以便终身教育在实践中能够有的放矢，切实有效地开展。地方终身教育立法对终身教育任务的规定，既可以反映立法主体对终身教育本质和价值取向的认识，同时也能体现各地终身教育实践工作的倾向和重心。由于五个省市对终身教育内涵的理解存在差异，因而在立法中所规定的终身教育任务既存在一定的共性，也表现出独特的个性，具体见表2。