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英国终身教育“个人学习账户”制度:实施背景、发展历程与经验启示
2017年01月24日 08:43 来源:《职教通讯》 作者:刘文杰 字号

内容摘要:在英国面临的严重技能短缺问题与“社会投资国家”模式建立的双重背景下,英国“个人学习账户”制度应运而生。

关键词:终身教育;个人学习账户;实施背景;发展历程;经验启示;英国

作者简介:

  作者简介:刘文杰,男,厦门大学教育研究院访学博士研究生,主要研究方向为高等教育与职业教育。

  内容提要:在英国面临的严重技能短缺问题与“社会投资国家”模式建立的双重背景下,英国“个人学习账户”制度应运而生。英国“个人学习账户”制度的发展经历了一个由统一到分化的过程,即由前期的英国“个人学习账户”制度逐渐演化为具有地方代表性的威尔士“个人学习账户”制度、苏格兰“个人学习账户”制度和英格兰“终身学习账户”制度。英国“个人学习账户”制度的经验启示表现为:“消费者导向”的学习模式,“以学习成果为导向”的评价方式,“以市场需求为驱动”的技能培训模式,重视利益相关者的合作关系,关注政策实施中的私人成本五个方面。

  关 键 词:终身教育 个人学习账户 实施背景 发展历程 经验启示 英国

  标题注释:国家社科基金管理学青年课题“我国‘技工荒’问题及对策研究”(项目编号:11CGL067)

  中图分类号:G715 文献标识码:A 文章编号:1674-7747(2016)010-0026-06

  “个人学习账户”制度(Individual Learning Accounts,ILA)是指为满足个人终身学习的需要而由政府、个人和企业共同负担的,为个人提供学习费用的专门账户,其目的是在公共部门、私人部门和个人之间建立合作关系,政府试图通过该措施刺激个人和企业的技能需求和投资,通过个人的市场化选择提高教育培训的质量。“个人学习账户”制度体现了个人投资和政府补助相匹配,并强调通过学习者而不是制度安排拨款,使学习者发挥作为消费者的选择作用,从而更好地为个人未来发展做规划。本文主要从该制度的出台背景,发展历程和经验启示三方面进行分析介绍,以期对我国终身教育的发展提供经验借鉴。

  一、英国“个人学习账户”制度的出台背景

  (一)经济背景——英国面临的严重技能短缺问题

  自20世纪90年代以来,整个英国逐步显现出了严重的技能短缺问题,主要是由两方面因素共同作用的结果。

  图1 英国制造业技能短缺趋势(1980-2000)

  首先,从经济周期性作用的影响来看,在经历了1981年和1990年的经济衰退后,英国逐步走向了经济周期性变化的增长期,呈现出了较强的技能需求,而技能的供给(教育和培训)从本质上看是相对稳定的,由于此时技能供给不能满足技能需求所发生的快速变化,因而产生了较为明显的技能短缺现象。[1]从图中(参见图1)我们可以看出,在20世纪90年代后期,技能劳动力短期问题总体呈一路上升趋势,有超过半数年份的技能短缺比例超过5%,因此,可以说经济的周期性变化促使劳动力需求增加,使技能对生产活动的制约水平提高,由于教育和培训的不足从而加剧了技能短缺的程度。

  其次,从技能劳动力市场供求关系来看,20世纪90年代以后,新技术的广泛应用在凸显技能重要性的同时也创造了更多新的就业机会,这对英国的技能短缺问题产生了显著影响。尽管英国近年来的教育和培训改革使劳动力的技能水平明显增加,但是技能劳动力的供给依然不足。此外,信息技术革命使技能劳动力的替代弹性大大降低,进一步加剧了技能短缺的程度。英国企业对技能的总体需求水平有了很大提高。这主要表现在两方面:一方面,是企业对劳动力的技能水平要求更高。坎普贝尔(Mike Campbell)等人研究发现,从1990年到1999年,需要劳动力具备某种资格的工作岗位从62%提高到了70%。相反,没有资格要求的工作岗位从38.5%下降到了31.5%。[1]因此,总体上看,企业对技能水平的要求在不断增加。另一方面,是企业技能需求结构的变化。企业对技能的需求逐渐从专门化技能转而强调一般性或迁移性技能,这是近年来世界各国尤其是发达国家普遍存在的趋势。

  (二)政治背景——英国福利改革中“社会投资国家”模式的建立

  20世纪90年代后期,英国工党重新登上执政的舞台因而被人们称为新工党。在新工党看来,无论是旧工党奉行的传统福利政策还是保守党奉行的新自由主义福利政策都存在着严重问题。传统的福利制度由于给予人们过于优厚的福利保障,从供给和需求两个方面阻碍了技能和就业问题的解决,弱化了人们对技能和就业的需求,因而在很大程度上加剧了技能短缺问题。而以撒切尔(保守党)为代表的新自由主义由于过渡缩减社会福利,减少政府的责任,提倡社会保障的市场化,因而加剧了社会的不平等和贫富差距。吉登斯(Anthony Giddens)认为,政府的指导理念应该是人力资本投资而不是直接提供经济帮助。[2]他的观点得到了新工党的支持。新工党最后采取的是一种折中的福利政策,被称为“第三条道路”。办法是为人民提供教育与培训的机会,提高他们进入市场的能力,帮助他们就业。在新的福利制度下,福利支出则成为一种积极的投资,有助于解决技能劳动力不足的问题。这种福利社会被称作“社会投资国家”模式。在“社会投资国家”的理念下,新工党开始以“工作福利”代替“社会福利”。[3]

  1997年,新工党上台以后起草了一份以减少贫困和福利依赖、增加工作积极性为目标的改革计划。1998年,新工党政府还发表了绿皮书《英国的新蓝图:一个新福利契约》(New Ambitions for Our Country:A New Contract for Welfare,1998),该报告明确指出英国福利改革的方向是“使能工作者工作,使不能工作者有保障”。由此可以看出,英国政府的改革目的是使人们摆脱对福利的过度依赖,将工作视为大多数人获得福利的唯一途径。在此种背景下,英国主管教育与就业的大臣戴维·布朗克(David Blunket)于1998年2月向国会提交了题为《学习的时代:新英国的复兴》(The Learning Age—A Renaissance for a New Britain,1998)的报告,在报告中首次明确地提出,要建立“个人学习账户”制度,使全体公民通过学习变得更加积极与民主。可以说,“个人学习账户”制度在诞生之初就体现了新工党的“第三条道路”理念,其主要目的是帮助人们摆脱对福利的过度依赖,转而积极就业,同时,也强调个人的责任感和就业能力,使之能够在多变的劳动力市场立足和发展。

  二、从统一走向分化:英国“个人学习账户”制度的发展历程

  (一)共同起点:2000年英国“个人学习账户”制度

  英国“个人学习账户”制度一词首次明确提出源于政府绿皮书《学习的时代:新英国的复兴》(The Learning Age—A Renaissance for a New Britain,1998)的报告,该报告明确提出要建立“个人学习账户”制度使全体公民通过学习变得更加积极与民主。为了使英国“个人学习账户”制度顺利实施,英国政府开展了为期半年多(1998年7月—1999年2月)的试验与尝试,并于2000年9月面向全国(英格兰、苏格兰和威尔士)正式推行。英国实施“个人学习账户”制度的目标主要包含三个方面:(1)构建一个多方共同投资的账户,即学习者的费用由个人、政府和雇主共同承担;(2)通过信息服务平台为学习者提供具有针对性的指导和帮助,使学习者能够获得充分的信息并为未来就业做好准备;(3)为学习者提供广泛的课程选择,使其充分满足学习者的个性化需要。[4]

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