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全球教育治理:概念·主体·机制
2020年03月17日 10:19 来源:《比较教育研究》2020年2期 作者:孙进 燕环 字号
关键词:全球教育治理;教育政策;治理主体;教育对外开放

内容摘要:教育的全球治理(Global Governance of/in Education)已经成为一种引人注目的发展趋势。

关键词:全球教育治理;教育政策;治理主体;教育对外开放

作者简介:

  作者简介:孙进,男,北京师范大学国际与比较教育研究院教授,博士生导师 ;燕环,女,北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生。

  传统上,教育政策被视为是完全由民族国家独立负责的事务领域。[1]但是,伴随着全球化进程的深入,教育政策的制定语境逐渐超出了民族国家的界限,扩展至全球。民族国家在教育治理中的主导地位和权威性有所削弱,教育与超国家力量的联系变得更加紧密。[2]国际的、地区的和跨国的组织及行为主体对教育政策制定的影响显著增长。一些国际组织通过教育理念的倡导、教育规则的制定、教育成就的评估、教育项目的资助与开发等多种机制将其影响扩散至全球,成为推动全球教育发展的重要力量。教育的全球治理(Global Governance of/in Education)已经成为一种引人注目的发展趋势。

  与此相应地,从20世纪90年代开始,有关全球教育治理(Global Educational Governance)的研究兴趣便明显上升,研究项目和研究者数量增加,无论是在学术研究还是在政策文本中,全球教育治理都成为相当热门的议题,引起了国际社会和国内外学术界的广泛关注。

  目前,国外的学者主要侧重于研究国际组织及其参与全球教育治理的实践和影响。经济合作与发展组织(OECD)、世界银行(World Bank)、联合国教科文组织(UNESCO) 和世界贸易组织(WTO) 等主要国际组织都已得到了学者的关注和研究。我国学者对全球教育治理的研究同样也集中于对相关国际组织及其全球治理活动的介绍和分析,此外,还有个别对相关国际组织人员的访谈。①总的来说,现有的研究多集中于对国际组织及其实践的分析和介绍,对全球教育治理的基础理论问题的研究尚有待于深入和拓展。

  为此,本文尝试回答全球教育治理的三个基本理论问题:什么是全球教育治理(概念问题)?谁在进行全球教育治理(主体问题)?全球教育治理有哪些主要方式(机制问题)?

  一、全球教育治理的概念

  “全球教育治理”,也称“教育的全球治理”,可被视为全球治理的一个子领域。因此,厘定全球教育治理的概念可先从其上位概念“治理”(Governance)与“全球治理”入手。

  从词源学角度来看,“治理”一词源自古希腊语(kybernein),原意是“引导”或“操纵”(船只、车辆等)。柏拉图曾首次用它来比喻对人的统治(governing of men or people)。[3]如今,治理得到了政治学、经济学、社会学、国际关系学、地理学、教育学等不同学科或领域学者的关注与研究。学界通常将治理定义为一种多个行为主体(如政府与民间、公共部门与私人部门、非政府组织等)通过合作互动共同参与公共政策讨论、制定与实施的活动。[4]

  “全球治理”是在冷战结束后出现的概念(也可以说是理念),其主旨是要加强国际合作与协调,动员多方面力量参与全球事务的管理。[5]1992年,由德国前总理威利·勃兰特(Willy Brandt)提议,在时任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)的大力支持下,联合国成立了全球治理委员会(Commission on Global Governance)。1995年,在联合国成立50周年之际,全球治理委员会发布了研究报告《天涯若比邻》(Our Global Neighbourhood),在该报告中指出:治理是个体以及公共和私营机构管理其共同事务的诸种方式的总和,是使彼此冲突的或各不相同的利益得到调和并促成各方合作采取行动的一个持续过程。它既包括可以强迫他方服从的正式机构和机制,也包括得到民众和机构认可或者说符合其利益的非正式的安排。[6]该报告还指出,在全球层面上,治理在过去主要被视为是政府之间的关系,但现在,人们必须认识到,治理还牵涉非政府组织、公民运动(citizens’ movements)、跨国公司、全球资本市场以及与它们保持互动的、影响力显著增加的全球大众媒体。[7]

  1992年,联合国学术委员会(ACUNS)创办了《全球治理》(Global Governance)学术期刊,专门研究和讨论全球治理问题。美国政治学者詹姆斯·罗西瑙(James N. Rosenau)在该刊撰文指出,全球治理可以被认为是具有国际影响的、涉及各个层次的人类活动(从家庭到国际组织)的规则系统。[8]在他与恩斯特-奥托·泽姆皮(Emst-Otto Czempie)主编的著作《没有政府的治理》中,他还提出了后来被广泛引用的“没有政府的治理”这一观点。[9]他认为,治理是由共同目标驱动的活动,其主体不一定是政府,也不一定要依靠国家的强制力量来实现。[10]此后,“全球治理”这一概念逐渐得到广泛使用。

  经过20多年的使用和推广,全球治理如今已成为被国际社会广泛接受的概念和理念。虽然学者们对全球治理的定义尚没有达成统一的意见[11],但是基本上认可全球治理具有以下基本特征:第一,参与主体多元化,各国政府虽然是主角,但不再是垄断一切的权威;第二,全球治理的方式具有多样性,包括多方面、多层次、多主体的合作、协商、博弈、监督等,既借助正式的法律、协议和规章,也通过非正式的程序和规范来实施;第三,全球治理所涉及的领域非常广泛,包括政治、经济、军事、环境、跨国犯罪、安全、教育等诸多领域。本文所探讨的全球教育治理指的是教育领域的全球治理。

  加拿大学者卡伦·芒迪(Karen Mundy)是最早关注全球教育治理问题的代表人物之一。早在1998年,芒迪便受约翰·杰拉德·鲁格(John Gerard Ruggie)启发提出了“教育多边主义”的概念,并将其理解为“在普遍的行为原则基础上协调三个或三个以上国家的教育关系的体制形式”[12]。在她看来,国际的、地区的和跨国的行为主体对政策过程的影响力正在增长,因此,她特别提醒教育政策研究者要把教育政策放在国际政治的舞台中进行研究。[13]

  根据联合国教科文组织2009年全民教育全球监测报告《消除不平等:治理缘何重要》(Overcoming inequality: why governance matters),教育治理(education governance)不仅涉及一个国家的教育行政和管理系统,而且还与政策制定、资源分配和监测改革等所有正式和非正式进程有关。教育治理不仅是中央政府的事情,也是上至教育部下至社区和课堂等各个层面的事情。换言之,教育治理涉及所有层面上的决策过程。[14]当这些教育决策过程发生在全球层面上时,教育治理也就成了全球教育治理。

  英国学者肯尼斯·金(Kenneth King)和罗伯特·帕摩尔(Robert Palmer)认为,全球教育(与培训)治理是一个用来讨论国家和非国家行动者如何在教育中获得政治权威和影响的组织框架。它涉及一系列影响民族国家的教育和培训体系的全球进程。[15]

  德国学界在讨论与全球教育治理相关的问题时,例如,在分析国际组织参与全球教育事务活动时,使用的主要是“国际教育政策”(Internationale Bildungspolitik) 这一概念。德国学者马塞洛·帕瑞哈·阿玛拉尔(Marcelo Parreira Amaral)建议将国际上的教育治理研究同德国国际教育政策研究结合起来,并在这个意义上提出了“国际教育治理”(International Educational Governance)的概念。[16]这个概念可被视为是全球教育治理的同义词。

  在国内学界,杜越对联合国教科文组织的全球教育治理进行了深入分析,将全球教育治理定义为各种社会主体共同参与教育发展进程、推进全球教育发展的现象。[17]他的定义具有一定的代表性。

  整体看来,到目前为止,国内外学界对全球教育治理概念的讨论比较少,理解不统一,“尚没有稳固地确立起全球教育治理的概念”[18]。综合学界现有的研究,本文对全球教育治理的概念作出如下界定:全球教育治理是指国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务的管理,以维持或确立合理国际秩序的活动。

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姓名:孙进 燕环 工作单位:

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