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官方发展援助:全球教育发展不可或缺的资金来源
2017年10月20日 10:14 来源:《比较教育研究》 作者:夏人青 张民选 字号

内容摘要:从历史角度研究了官方发展援助的起源和发展;从资金投入、管理机构、援助领域和援助渠道四个方面探究了官方发展援助事业的实质;从60多年各国和各国际组织的实践初步归纳了官方发展援助实施的要求与分歧;从机构组织、资源保障和策略调整等方面提出了中国参与官方发展援助事业的建议。

关键词:官方发展援助;可持续发展;教育经费;教育发展

作者简介:

  作者简介:夏人青,女,上海师范大学高等教育研究所教授,国际与比较教育研究院研究员;张民选,男,上海师范大学国际与比较教育研究院院长,教授。上海 200234

  内容提要:在我国国际与比较教育领域中,官方发展援助(ODA)是一个新的概念。2015年,联合国教科文组织在《2030教育宣言》及相关文件中曾明确提出,要通过提供官方发展援助等国际资金,弥补发展中国家教育发展经费的不足,以增加实现联合国2030可持续发展教育目标的可能性。文章从历史角度研究了官方发展援助的起源和发展;从资金投入、管理机构、援助领域和援助渠道四个方面探究了官方发展援助事业的实质;从60多年各国和各国际组织的实践初步归纳了官方发展援助实施的要求与分歧;从机构组织、资源保障和策略调整等方面提出了中国参与官方发展援助事业的建议。

  关 键 词:官方发展援助 可持续发展 教育经费 教育发展

  标题注释:本文系全国教育科学规划重点课题“国际组织人才培养与输送研究”(课题编号:AFA140007)的研究成果之一。

  中图分类号:G512.74 文献标识码:A 文章编号:1003-7667(2017)04-0015-08

  2015年5月,联合国教科文组织等五大国际组织和近两百个国家的代表在韩国仁川召开“全球教育论坛”,通过了《2030教育宣言》(仁川宣言)。该宣言第15条特别提出:“兑现所有与官方发展援助(Official Development Assistance,ODA)相关的承诺至关重要,包括许多发达国家承诺拿出0.7%的国民生产总值(GNP)用于对发展中国家的援助。”[1]同年秋天,联合国教科文组织又在全体大会上通过了与《2030教育宣言》相应的《教育2030行动框架》。《教育2030行动框架》重申,为了实现“2015-2030年可持续发展”的教育目标,“低收入和中低收入国家每年平均还缺少390亿美元资金……这相当于这些国家年收入的42%”。要弥补这个巨大的资金缺口,就需要大量“包括官方发展援助在内的国际公共资金”。联合国教科文组织还强调:官方发展援助将成为发展中国家“教育财政中最关键的资源”。[2]

  那么,官方发展援助究竟是什么?联合国教科文组织等国际组织为何要在《2030教育宣言》和《教育2030行动框架》中提出并强调兑现官方发展援助?哪些国家应该提供官方发展援助?哪些国家应该兑现或者已经兑现了官方发展援助的承诺?对此我国应该采取什么立场、采取什么相应措施?本文将就官方发展援助和这些疑问深入探讨,以期为比较教育研究者的相关研究铺路,同时为政府相关部门提供决策参考。

  一、官方发展援助的起源与联合国的介入

  官方发展援助是指,为了支持发展中国家,帮助其经济、社会和福利事业的发展,由发达国家、经济富裕国家和新兴工业国家的政府及其下属机构提供的财经援助。政府的财经援助主要包括赠予资金(grant)、赠予资金购置的人力和技术支持以及部分条件优惠的长期、免息或低息贷款(loan)。

  官方发展援助理念的兴起有其重要的历史背景,官方发展援助事业的发展历经各国和各国际组织的不懈推动。

  (一)两次世界大战的刺激

  西方学者认为,官方发展援助起源于第一次世界大战后的英国。第一次世界大战后,英国政府第一次感到,要树立大英帝国的形象,英国必须调整殖民政策。为此,政府每年应从国库收入中拨出一小部分资金,用于解决殖民地基本设施建设、当地人才培养、医疗条件改善等问题。1929年,英国议会通过了《殖民地发展法》,允许英国政府拨款援助殖民地,并于当年拨款100万英镑,用以资助殖民地的交通和卫生建设。1940年,英国政府通过了《殖民地发展与福利法》,将英国政府支持殖民地发展的资金提升到每年500万英镑。1945年,英国修订《殖民地发展与福利法》,确定政府在未来20年内拨款1.2亿英镑,援助加勒比地区殖民地。[3]

  美国政府对其他国家的财政援助则始于第二次世界大战之后。1948年,美国开始实施“马歇尔计划”,向西欧资本主义国家提供经济援助,以帮助欧洲恢复重建。1949年,美国总统杜鲁门提出了“第四点计划”。他指出,为了维护和平和安全,美国不仅要向“自由国家”提供军事顾问和技术支持,而且要向“不发达地区”提供经济援助。此后,美国将“马歇尔计划”扩展到东亚、中东和其他地区。朝鲜战争后,美国为了加强与前苏联的竞争,进一步扩大它对发展中国家的援助。为此,美国政府于1959年通过了《外援法》,并于1961年在美国联邦政府国务院①设立了专司对外援助事务的“国际开发署”(USA International Aid,简称USAID)。[4]

  (二)20世纪60年代的四方努力

  1960年,由西方发达国家组建的经济合作与发展组织(OECD)召开会议。美国代表、助理国务卿道格拉斯·狄龙(Douglas Dillon)提议,应该在经合组织内部建立发展援助小组,以协调成员国对发展中国家的援助事业。美国的建议获得了大部分成员国的认同,经合组织随后通过了《关于共同努力提供援助的决定》。该文件明确指出,为了满足部分欠发达国家的发展需求,经合组织成员国应共同努力,以提供无偿援助资金和优惠贷款的方式,为这些国家提供援助。[5]此后,发展援助小组更名为“发展援助委员会”(Development Assistance Council)。从此,经合组织作为有能力提供援助的一方,推动和参与了官方发展援助事业。

  与此同时,前苏联及其东欧阵营也作为另一个重要援助提供方,开始向发展中国家和新兴独立国家提供力所能及的经济援助。维基百科指出,20世纪60年代,国际援助资金虽然主要来自美国和西欧发达国家,但是前苏联和东欧国家亦做出了重大贡献。[6]前苏联和东欧国家不仅为许多刚刚独立的发展中国家提供了公路、桥梁、医院、民房建设援助,而且还提供了大量奖学金,接受了大量来自发展中国家的留学生。前苏联和东欧国家除了向中国、蒙古、越南、古巴等社会主义国家提供奖学金,还为广大第三世界国家提供奖学金、招收留学生、派遣专家和教师。有学者统计,在1965年到1968年间,前苏联等东欧国家为发展中国家提供奖学金,接收了近6.2万名发展中国家留学生。[7]前苏联还专门设立了招收发展中国家留学生的大学,并以非洲民族英雄、著名反殖民主义战士、刚果民族共和国之父卢蒙巴的名字命名,称为“卢蒙巴人民友谊大学”(现更名为“莫斯科人民友谊大学”)。

  第三方是要求发达国家提供援助的发展中国家,特别是由发展中国家组成的“77国集团”②。“77国集团”形成于20世纪60年代初。该集团认为,第二次世界大战以后的国际经贸秩序不平等,导致发展中国家国际贸易收支逆差不断扩大,严重损害了发展中国家的经济和社会发展。1964年,在联合国第一届贸易和发展大会上,“77国集团”发表了《77国联合宣言》,第一次要求经济发达国家每年向发展中国家,特别是欠发达国家提供援助。1967年,“77国集团”的部长会议明确提出:由于世界经济秩序的不公平和发达国家的剥削压迫,在发展中国家每年还有10亿人口处于极度贫困的状态。为此,“在联合国发展10年结束之前(1970年),每个经济发达国家都应该达到以下目标,即向发展中国家提供相当于国民生产总值(GNP)1%的纯财政援助”。[8]

  面对上述三个方面的援助意向和诉求,联合国及其下属机构也没有袖手旁观。1964年,联合国第一届贸易发展大会提出,发达国家应该给予发展中国家慷慨的援助,免除欠发达国家用于社会发展的债务。时任联合国发展规划委员会主席和联合国秘书长经济顾问的荷兰经济学家蹇·廷柏根(Jan Tinbergen)③提出:“没有人会允许一个国家中富人和穷人之间的收入不平等,那么人们也不会允许在一个世界上富国和穷国的收入不平等。”[9]廷柏根教授认为,发达国家、富裕国家不仅应该出资援助发展中国家和贫穷国家,而且还应该设定年份期限和每个时期各国出资的数量,否则发展中国家,特别是欠发达国家就难以获得实质性的发展。1970年10月,联合国大会通过相关决议,倡导各发达国家拿出相当于其国民生产总值0.7%的资金作为援助经费,促进发展中国家的经济社会和福利事业发展。

  联合国原本以为,应该在1975年,最迟也不会超过1980年,全球发达国家就能够实现官方发展援助资金达到国民生产总值0.7%的目标。[10]然而,由于20世纪70年代的中东石油战争引发了欧美各国和苏东国家的经济危机,许多国家自顾不暇,致使官方发展援助经费被普遍削减。据此,美国转而提出“不设比例”“不设时限”的官方发展援助方针,这种状况一直延续到20世纪90年代中期。

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