【财新网】（记者 盛梦露 汪苏 实习记者 罗瑞垚）贫困县制度终于走到尽头，替代它的将是落实到户的“精准扶贫”。

　　近日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（下称《决定》）全文发布，并再次重申到2020年，“中国现行标准下的农村贫困人口将实现脱贫，贫困县全部摘帽”的目标。同时，《决定》还提出一套综合性的实施方案，其中不乏创新之举。

　　据国家统计局2014年的统计监测公报数据，中国仍有7017万人属于现行标准下的贫困人口。该标准为年人均收入2300元（2010年不变价）。在实际中，该数字每年还会随物通胀等因素调整，如2014年就为2800元。

　　确定“扶贫开发重点扶持县”，曾是中国扶贫开发的重要手段之一。1986年，中国第一次确定了331个国家重点扶持贫困县（后改称国家扶贫开发工作重点县）。后经三次调整，目前全国共有592个国家级贫困县，全部分布在中西部地区。

　　确定贫困县的初衷，是引导政策、资金等向贫困县集中。但长期以来，因“贫困县”头衔带来的政策利好和转移支付资金可观，让许多地方干部即使接近脱贫，却仍不愿“摘帽”。

　　2012年，湖南省新邵县在一处LED政务电子看板上，甚至还打出“热烈祝贺”新邵县被纳入国家集中连片特困地区标语，引起一时热议。

　　为了使“贫困县”制度的退场平稳过渡，《决定》提出，在“重点县”退出后，在攻坚期内国家原有的扶贫政策仍保持不变，并抓紧制定“攻坚期后国家帮扶政策”。

　　目前，一些省份已陆续公布了各自辖内贫困县的“摘帽”时间表。如贵州省提出，到2018年实现全部贫困县摘帽；湖北省和河南省则表示，省内所有贫困县在2019年实现总体脱贫。

　　但“贫困县”制度画上句点，并不意味着“扶贫”的终结。

　　中国人民大学可持续发展高等研究院副院长汪三贵告诉财新记者，取而代之的将是“精准扶贫”，这意味着准确识别贫困人口在哪儿，实现“钱随人走”，而非把扶贫工作局限在一地一县范围之内。

　　“精准扶贫”怎么做

　　汪三贵认为，贫困县全部摘帽这一目标是可实现的。但即使实现，也不完全等于“全面脱贫”。因为要实现“精准扶贫”——将贫困人口识别出来，仍存在比较大的技术挑战。

　　汪三贵告诉财新记者，目前全国的贫困人口数量，是国家统计局根据收入、消费支出，在不到7万人的抽样中，调查推估出来的数据。而这与精准扶贫所要求的识别方式所产生的结果，可能存在一定落差。

　　据汪三贵了解，基层农村多采用“民主评议”──即由村委会和村民群体共同商议决定的方式来识别贫困人口。在此模式下，除家户收入因素外，村民们在进行评估时，还可能会考虑各家庭的医疗支出、教育负担等因素。汪三贵认为，实际需要扶贫的人口，可能比当前推算出来的7107万更多。要全面脱贫，必须扩大扶贫的覆盖面。

　　为此，《决定》提出了一套综合性的扶贫举措。《决定》称，5000万人左右的贫困人口，将通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，则实行社保政策兜底脱贫。

　　汪三贵表示，《决定》在各个方面都提出了新的措施，扶贫的重点措施，在于以产业发展等中短期刺激增加创收。此外，教育、医疗扶贫，则是从人力资本角度，着眼于长远发展能力。

　　探索“资产收益扶持制度”

　　在诸多创新举措中，《决定》提出的“资产收益扶贫”，尤其引起注目。

　　所谓的“资产收益扶贫”，即把财政专项扶贫资金或部分支农资金，以投资招标的方式形成资产；再将其股份化并授予贫困户，以增加贫困人口的财产性收入。

　　那么，农村可化作扶贫资产的资源有哪些？

　　《决定》提出，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入的“设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游”等项目形成的资产，“具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户”。而这些资产，可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。

　　此外，《决定》还支持农民合作社和其他经营主体，通过“土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股”等方式，带动贫困户增收。而在贫困地区进行的水电、矿产等资源开发，则赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。

　　这一系列“资产收益扶贫”的探索措施，是首次在中央层面的扶贫政策中被提出。但资产收益扶持制度并非横空出世。在2013年召开的中共十八届三中全会上，就曾提出“赋予农民更多财产权利”。此后，各地便陆续展开了“农村集体资产股份量化”的试点工作。曾多次到地方上，参与国务院扶贫办所组织调研的汪三贵认为，这一举措，有望促进土地确权、集体产权重构等农村产权制度改革。

　　他还称，十八届五中全会明确提出要推进“资产收益扶持制度”后，将在更大范围内促进农村产权制度改革。

　　在各地，由于资产来源和收益分配的方式不同，具体的注资与股份分配方案也略有差异。如在四川，主要是以财政专项扶贫资金和部分支农资金作为资产来源；而湖南的方案，则还有扶贫办、企业等注资加入。在收益分配上，四川省提出，将资产收益以“贫困优先股”“贫困户股份”等方式，倾斜提供给贫困户。也有地方是由村集体、合作社、村民等三方，以各占一定比例的方式分配股份。

　　汪三贵表示，由国家财政资金形成资产确权入股，是“资产收益扶贫”的一种方式。此外，还可探索“以土地经营权确权入股”的方式，开展资产收益扶贫。汪三贵认为，“实际上农村产权改革与资产收益扶持可互为前提，也可以互相促进。” 但由于这种措施，仅适合部分地区部分人口，且尚存一系列问题，仍无法大面积推开。

　　他向财新记者介绍，资产收益扶持制度，主要针对的是自主创收能力受限制的贫困人口，这一群体大约有1000多万人。农民可以用个人资产──比如享有使用权的土地和房屋入股；村集体也可以用集体资产入股，再按一定比例分配收益。

　　但其他形态的资源资产，例如对水电、矿产资源的开发收益分配，目前仍然存在法律障碍。汪三贵解释，目前，水电、矿产等资源在法律上属于国有，开发后的收益对当地贡献很小。“这需要通过法律上的修改，将这部分资源的收益分配，更多地赋予当地居民，尤其是贫困人口”。

　　为推易地搬迁 可尝试“省内土地增减挂钩”

　　在此次发布的《决定》文件中，另一项带有新意的思维，是通过完善用地政策支持扶贫。

　　在《决定》关于实施易地搬迁脱贫的段落中，提出了“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程”，并要完善搬迁后续扶持政策，确保搬迁对象“有业可就、稳定脱贫，做到搬得出、稳得住、能致富”。

　　其中，“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”，以及在连片特困地区和国家贫困县，“允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”以实施易地搬迁等表述，被一些观察者认为具有突破性意义，或将对目前仍处于局部试点阶段的跨县域“增减挂钩”有促进作用。

　　所谓的增减挂钩，是一种建设用地指标置换工具，将城镇建设用地的增加和农村建设用地的减少相挂钩。其核心是村庄经过整治和农民集中居住后，把腾退出来的农村建设用地复垦为农田。在保证建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低的前提下，因农村复垦而减少的若干建设用地面积，可以相应地流转到城镇里，成为城区范围内新增的建设用地面积。

　　这一原本旨在使“城乡用地布局更合理”的政策工具，从上世纪90年代就在东南沿海的一些地区开展。到2004年，“增减挂钩”首次见诸于中央文件，2005、2006年经局部试点后，迅速扩大到全国范围。

　　不过，近年来，“增减挂钩”几乎成了地方上最可倚赖的扩大城市建设用地的手段。一些地方政府违背农民意愿，“赶农民上楼”；一些村庄“整治”遍地开花，却往往采取定指标、下任务、搞运动的方式进行，受到社会舆论批评并引起中央多次关注。2011年国土部就曾发文规范“增减挂钩”行为，要求严禁跨县级行政区域，设置挂钩项目区。

　　但这次的《决定》文件中提出，在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，实施开展易地扶贫搬迁时，“允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”。目前在一些地方，如广东省清远、云浮两市，经政策允许的“增减挂钩周转指标跨县域流转”试点已在进行。

　　汪三贵认为，这一举措将有利于贫困地区大幅度增收。■