【财新网】（记者 霍侃）“四审”终于通过的预算法修改，对此前争议颇多的国库管理问题，维持了1994年版预算法第四十八条第二款的表述，即“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

　　此前，2012年6月的“二审”稿和2014年4月的“三审”稿，都删除了这条规定，并新增一款“国库管理的具体办法由国务院规定。”这一修改意味着央行在国库管理体制中的地位将被削弱，从“经理”国库变为“代理”国库。在“二审”稿公布后的一年多中，对于央行与财政部在国库管理中的角色和职能，持不同观点的相关部门和学者之间的争辩热烈。

　　从全国人大常委会审议通过的版本看，即将于2015年1月1日起施行的新版预算法，淡化了概念之争，重在推动国库管理方面的实质性改革。

　　全国人大常委会相关人士表示，不论人民银行“经理”国库还是“代理”国库，不是对2001年来的国库管理制度改革有实质性的意见，而是认识上的问题。既然大家对这个问题认识还不一致，国库管理体制还在进一步改革过程中，对现行预算法的规定就暂不改，实践中可以进一步总结探索经验，凝聚共识。

　　上述人士说，这件事虽然争论比较大，但实际上不是预算法解决的突出问题，是预算执行中的一个问题。不管怎么写，对基本制度没有太大影响。预算法对国库就坚持一个原则，即对国库资金应集中管理，收入全进国库，支出通过国库进行拨付。

　　目前，在国库管理中，财政部门是国库资金管理主体，代表政府管理库款；央行是财政库款的开户银行，具体经理国库。1985年《中华人民共和国国家金库条例》颁布，将中国人民银行“代理”国库改为“经理”国库，赋予央行对国库更多的监督权限。据人民银行不完全统计，2010年国库“拒绝办理”各类违规业务30万笔，金额992亿元。

　　在加强国库管理方面，新版预算法体现了今年财政改革的成果，新增“国家实行国库集中收缴和集中支付制度”的规定。

　　但分析人士认为，在国库集中支付“先支付、后清算”的流程安排下，央行的监督权基本流于形式；财政专户的大量存在，导致央行在管理国库中的监督作用进一步被弱化和边缘化。

　　2001年的财政国库管理制度改革试点方案采取了过渡模式，并不是确立“国库单一账户”，而是建立了“国库单一账户体系”，包括财政部门在央行开设的“国库单一账户”和在商业银行开设的零余额账户、财政专户等特殊过渡性账户。

　　关于财政专户的条款，也是“二审”稿公布之后争议的热点。1994年版的预算法，并未涉及财政专户。预算法“二审”稿新增一条，“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当按照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额上缴国家金库和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。”

　　新增的这条意味着，在国库管理体制改革试点中过渡性的财政专户安排，将以法律形式固定下来。对此，全国人大常委会委员和社会公众均有提出不同意见。

　　预算法“三审”稿修改为“政府的全部收入应当上缴国家金库（以下简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”，并增加了“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”的条款。

　　最终审议通过的版本维持了“三审”稿的表述。王超英指出，财政专户一方面要继续保留，另一方面要严格控制，只有法律有严格规定，比如依据社保法社保基金可以设财政专户，或经国务院批准的特定专用资金可以设财政专户。

　　8月27日，财政部部长楼继伟在十二届全国人大常委会第十次会议上作关于今年以来预算执行情况的报告时称，今年以来开展地方存量财政专户清理核准工作，压减地方财政专户数量，从严把好地方财政专户新开户核准关。

　　在国库管理方面，楼继伟介绍，下一步将加大中央国库现金管理操作力度，抓紧实施中央代地方国库现金管理操作，出台地方国库现金管理办法，加快建立库底目标余额管理制度，有效降低库款规模。█