打破二元土地制度壁垒，打开制度通道， 构建农村集体建设用地入市的制度框架

　　农村集体土地与国有土地权利不平等的二元土地制度的主要表现是建设用地的权利不平等。党的十七届三中全会、十八届三中全会的决定中都提出要建立城乡统一的建设用地市场。打破二元土地制度壁垒、建立城乡统一的建设用地市场是党的十九大报告提出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的题中应有之意。自2015年以来，国家开展了农村集体经营性建设用地入市试点，已取得明显成效。下一步应在试点经验基础上，打破二元土地制度壁垒，打开土地入市交易制度、税收与增值收益分配制度、抵押融资制度、续期产权制度、不同地类统筹入市等制度通道，构建农村集体建设用地入市的制度框架。

　　农村集体经营性建设用地入市改革试点成效明显

　　（一）农村集体经营性建设用地入市改革在同权同价、激活资产、配置资源、收益共享等多方面成效较为明显

　　农村集体经营性建设用地入市从制度上开辟了农村集体土地直接入市渠道，以拓展权利的方式保障农村集体土地权益，初步实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价的改革试点目标。据Q试点地区对比分析，集体土地平均出让价格比同地段国有土地出让评估价格低7%，基本实现了“同权同价”。从D和N等试点地区看，目前入市的不少土地为废弃或闲置多年的原乡镇企业、村办企业用地。农村集体经营性建设用地入市后，死资源变成了活资产，有效配置了稀缺的建设用地资源，市场在土地资源配置中起决定性作用的改革要求得以实现，为完善土地产权制度和土地要素市场化配置趟出了新路子。农村集体经营性建设用地入市壮大了集体经济，增加了农民集体收益，让土地收益和经济发展成果能更多地惠及农民、惠及乡村振兴。有建设用地入市的农村集体经济组织普遍分享到较高的土地增值红利，集体成员的收益与股份普遍增长。

　　（二）农村集体经营性建设用地入市未改变土地的集体所有性质，相比土地征收而言降低了用地成本

　　农村集体经营性建设用地入市与土地征收的本质不同是，土地征收将集体土地征收为国有土地，改变了土地所有权性质，而农村集体经营性建设用地入市并不改变土地的集体所有性质，只涉及土地使用权和用地主体的变动。因此，农村集体经营性建设用地入市不像土地征收一样还需要支付对集体土地所有权的补偿，而只需要支付地上建、构筑物的补偿及一定期限土地使用权的使用费，降低了拆迁、安置等用地成本。D试点地区一位干部讲：“以村集体为主与村办企业谈，企业不会瞎要，集体也不会多给”。D试点地区将农村集体经营性建设用地入市与产业升级相结合，降低企业获得建设用地的难度与成本，从而降低国民经济运行成本，提高土地利用效率，促进产业升级发展，已取得一定成效。

　　（三）农民集体由土地征收中的被动参与变为农村集体经营性建设用地入市中的主动作为，减少了征地拆迁矛盾

　　农村集体经营性建设用地入市开辟了农民集体直接进行土地交易的渠道，农民集体不再是土地征收中的被动参与，而是积极主动地与地方政府一起开发利用土地，共同发展产业，共享土地增值收益和经济发展红利。土地征收中，征地拆迁矛盾总会频频发生，形成社会风险隐患，影响社会和谐稳定。农村集体经营性建设用地入市制度改革从根本上改变了开发建设使用土地的制度逻辑，变“征收集体土地转为国有再使用”为“农村集体经营性建设用地直接入市并使用”，从根本上大大减少了征地拆迁矛盾。

　　农村集体经营性建设用地入市中有待完善的制度

　　（一）农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度未有机统筹，集体土地直接入市对土地征收产生的巨大影响正在显现

　　农村集体经营性建设用地直接入市与农村土地被征收为国有入市是未来并行的两种供地方式，这两种供地方式既互为补充又此消彼长，这两项制度改革密切相关。试点地区的农村集体经营性建设用地入市交易制度既与现有的国有土地交易平台和规则有关系，但又相对独立，没有形成集体土地与国有土地之间统筹一致的入市交易规则。一些试点地区由专门的试点办或土地制度改革办而非土地管理行政部门来具体处理农村集体经营性建设用地入市工作。

　　对同一块具备条件的集体土地而言，上市要么被征收为国有上市，要么直接上市，土地相同但上市方式不同，涉及的上市后的土地所有权属性、收益及其分配也不相同。集体土地直接上市后，土地所有权仍归集体，集体及其成员不仅在入市期限内可以获得收益，而且到期后仍然有收益。但集体土地被征收为国有上市后，集体及其成员只可以获得一次性的补偿收益，土地使用权到期后的续期收益也与其无关。W试点地区的农民集体在集体经营性建设用地入市中的收益大约是土地征收中收益的3倍。集体土地直接入市与土地征收入市之间的收益的这种根本差别和显性差距必将对未来的供地制度产生巨大影响。W地区直接入市的集体土地还比较少，目前还未影响到土地征收。而D试点地区则反映集体经营性建设用地入市肯定对土地征收有巨大影响，而且这种影响已经显现。不同制度树立起来的“水闸”壁垒很难抵挡两边的收益差别的压力。

　　（二）入市收益的税收政策尚待明确，税收与集体土地增值收益调节金关系有待理顺

　　农村集体经营性建设用地入市应兼顾国家、集体和农民利益，国家利益主要靠税收来体现。目前试点阶段，入市收益的税收核算与征收政策尚不明确。D试点地区还没有农村集体经营性建设用地入市的税收核算与征收办法，据反映，因农村集体经营性建设用地入市是新生事物，未列入收税目录，税务部门还不能对此征税。N和W试点地区初步拟定了农村集体经营性建设用地征税办法和税收种类，但也表示并不规范，税收标准繁复不统一，难以征收。

　　按照财政部、国土资源部《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，试点地区对入市土地收取一定比例的增值收益调节金，纳入县（区）地方一般公共预算管理，试点期间市、省以及国家层面不参与调节金分成。集体土地增值收益调节金不同于税收，今后两者关系有待理顺，进行衔接或并轨。

　　（三）农村集体经营性建设用地抵押融资难

　　农村集体经营性建设用地抵押融资是集体经营性建设用地入市的重点内容，只有可以抵押融资，才能真正实现集体建设用地与国有建设用地同权同价。N试点地区的农商银行从2001年起就已开始办理农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。银监会、国土资源部于2016年5月印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。截至2017年中期，Q试点地区累计办理抵押36宗，抵押金额9008.1万元。农村集体经营性建设用地抵押融资的潜力和市场很大，但目前农村集体经营性建设用地抵押融资还存在困难。第一，抵押价值评估与核定难。第二，抵押物变现处置难，存在抵押融资风险。第三，入市开发中的拆迁、整治、补偿等资金需求较大。但在这一阶段，项目手续往往不齐备，金融机构难以放贷。一些金融机构采用支持试点特事特办的方式给予融资，但普遍在政策上、金融监管上不托底，希望能有明确的政策和正式的手续。

　　（四）入市土地类型只有经营性而没有公益性建设用地及宅基地

　　试点意见规定，可入市的农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。但有些试点地区反映，存量集体经营性建设用地较少，符合直接入市条件的很少，不具有示范效应。因小学撤并、基层组织调整、乡村公共服务机构合并等原因，各地都或多或少形成闲置的公益性集体建设用地，同时以宅基地为主的农村居民点用地也存在大量闲置。这些土地有入市的必要与需求，但没有入市的途径。实际操作中，为减少土地资源浪费，一些闲置的公益性建设用地有时也会纳入入市范围。