“区域合作法”国际研讨会现场。唐金怀/摄 

   12月9日，由上海社会科学院法学研究所与上海交通大学凯原法学院共同主办、上海德禾翰通律师事务所协办的“区域合作法”国际研讨会在上海召开。来自国内外部分高校及研究机构的40余位学者与实务界人士就区域合作法治的比较经验与本土实践展开深入研讨。

　　区域合作法治的世界潮流与当代意义

　　上海社会科学院副院长王振认为，我国在实现区域协同与一体化发展的过程中，面临诸多法制困境。行政区隔阂导致区域合作中的瓶颈难以突破。我国对长三角城市群提出了建设世界级城市群的目标，但这个地区到目前为止还没有完善的法律框架来进行指导，更多是通过地区沟通、协调解决问题，对比了美国、日本、法国等发达国家仍有很大差距。因此要积极发挥地方自主立法权的功能，通过区域法治来促进区域发展，并服务于国家治理现代化的大局。

　　上海交通大学凯原法学院院长季卫东表示，全球化、地方化同时并行是我们这个时代的特点。开放地方之间的合作，有两点值得特别关注，一是中央和地方，地方政府之间的政体关系。另外就是区域合作问题。当下，中国各个地区正在实现各个方面的积极整合，珠三角、长三角、京津冀一体化等迅速发展，超大城市群的设计与治理对中国，乃至世界的地方自治和城市治理都提供了宝贵经验。

　　日本学士院学士、日本最高法院原大法官藤田宙靖指出，区域合作是现代发达国家的一个共同主题。但各个国家因为体制、制度、发展的状况不同，关于区域合作有各种各样的形式。今天我们对几个国家、乃至地区制度之间的比较法讨论，对区域合作的研究而言有非常良好的促进作用。

　　上海交通大学凯原法学院教授朱芒认为，中国已经发展到了要全面关注地方、关注区域合作的时间节点。从各国经验来看，在后工业化阶段，国家与地方之间的关系结构发生了变化，在城市化发展之后，城市问题也将越来越突出，我们需要关注怎样在新的法律框架下探讨中央与地方的关系问题。比如社区营造的渊源，其实跟国家控制的城市规划是一个相对抗的概念，最初由地方团体和地方的居民所提出，以社区对抗城市，以营造对抗规划。但当下却反过来被国家的法律逐渐吸收，因此区域合作除了政府之间的合作之外，还有一个很重要的立足点，就是居民的问题。

　　区域合作法治的比较经验

　　日本东京大学法学院教授山本隆司介绍，日本的地方有向国家主张自治的法律依据，但是地方如今在处理公共事务时，受到信息化、经济全球化、老龄化、人口减少等社会因素的影响，难以独力高效处理，因此通过合并而实现地方的广域化便成为一种趋势，多个地方就个别事务进行广域合作被视为有效、柔和的方法。日本地方政府的广域合作在法律框架中采取两层式，即作为基层地方的市町村和包括多个市町村区域的都道府县，它们都具有综合而统扩地处理“地域事务”的权限，组织的基本结构也相同。日本广域合作的法律形式，包括设立特别法人，设置特别机关、根据共同程序选任工作人员、转移事务或权限、跨辖区实施等五类。

　　法国波尔多大学法学院教授孔博表示，法国地方政府间合作是“去中心化”的直接结果，它引出了众多问题，如合作的方式和后果，也因此与地方政府自治产生了联系。相对于国家的自治以及互相间的自治，这样的合作有可能导致国家以另一种形式“再中心化”。近年来，法国地方政府间合作的技术不断发展，也变得越来越复杂，它们较好地吻合了“去中心化”，即建立地方行政管理多样化且地方行政管理机构之间没有等级差异。但合作也给地方政府带来了越来越多的制约，其自由也越来越受到框架束缚。因此，我们有理由对“去中心化”模式产生质疑。

　　南京大学法学院严益州博士认为，在德国，目的团体公法人是区域合作中理论讨论最多、实践运用最广泛的一种组织机制，其概念类型、法律渊源、组建成立、治理机构、运作管理、变动解散都相当独特。我国现阶段可以引入这项制度，理由在于：第一，我国现实存在建立目的团体公法人制度的实际需求；第二，建立目的团体公法人制度所面临的改革阻力相对较小；第三目的团体公法人制度可以保证区域合作组织应有的权威性和执行力。

　　区域合作法治的中国智识

　　广州大学公法研究中心执行主任董皞提出，作为区域合作典型的世界大湾区模式具有自发性、自主性、共生性、协调性等法律共性，而粤港澳大湾区又具有中央顶层设计、三地、法律协同障碍、政治特区、协同发展等特异性，因此粤港澳大湾区的合作模式以地方政府间的行政合作为主，澳门大学横琴校区“特区租管地”的尝试是“一国两制”的突破性创新，这里亟需解决特区租管地定位、地区协同发展立法、法律冲突、资源共享、环境共同保护等问题。

　　上海社会科学院法学研究所所长叶必丰表示，在我国，地方事权到底有多大，取决于地方事务的范围、地方事务的界限、地方事务的保障。地方事务是地方事权的事务标准，既是地方人大又是地方政府的事权范围。对地方事务可以做列举式规定，这既有外国的经验可供借鉴，又有国务院已有的相关实践。地方事务仅限于所列举事务，但应具有终局性，以确保地方公权力具有独立、自主空间。目前而言，国务院部委无权设定地方事务，若处理地方事务就构成越权。应当在法律上建立地方事权争议的解决机制。

　　河海大学法学院教授王春业认为，京津冀区域发展形成地方法治壁垒的成因在于地方利益、立法体制以及立法条文的形成。要正视现状，并利用各地方对地方利益的重视和在现行地方立法体制下加强区域立法协作，特别是充分利用先行地方立法权来推动京津冀区域发展一体化。只有京津冀区域法治先行，实现一体化，才能够促进区域一体化。法治一体化的构建路径在于：第一，对于需要保持一致性的地方立法的协作；第二，对于功能性互补的地方立法的协作；第三，对京津冀区域发展整体规划协调的立法协作；第四，对京津冀区域内现有的地方立法进行彻底清理。

　　广东外语外贸大学法学院副教授杨治坤表示，我国的区域一体化发展已经形成多层次、多对象、多目的的区域发展战略和区域经济板块，传统的区域合作规范无法形成有效的跨区域治理，因此要建构硬法调整为主、软法调整为辅的混合规制模式。现阶段，加强对区域合作的硬法规制，完善相关硬法法律规范体系，是推进区域经济一体化深度发展和有效实施区域合作的理性选择和制度安排。

　　北京大学法学院教授王锡锌表示，区域合作应当考虑互联网时代中平台的重要角色，通过网络平台可以在技术层面上解决区域合作监管与执法过程中的问题。由于网络交易的整体性、跨区域性等空间特点，传统的属地管辖原则已经很难保证监管和执法的有效性及效率。因此，要由传统的属地管辖的管辖权分配模式转向一种平台所在地的集中管辖模式。其中应当贯彻保障市场整体性原则、信息获取的有效性和便利性原则、行政效率原则，并在组织改进中设立平台所在地集中管辖的专门机构，根据不同监管对象，区分不同管辖模式。

     记者查建国 通讯员张亮 白云锋