摘　要： 区域合作协议是我国区域发展与治理实践中出现的一种新的制度形式。对于区域合作协议的属性和效力，尽管可以分别从“是行政契约还是行政合同”、“是硬法还是软法”的理论框架中进行分析，但是区域合作协议具有复杂性和特殊性，它难以被简单地视为一种行政契约或者具有软法效力。将区域合作协议视为区域发展与治理实践中一种独立的规范形式，更为可取。鉴于区域合作协议包含政府合作与绩效共享的理念，对传统的政府治理模式而言是明显的改变，因此我们可以期待区域合作协议成为一种新型的公法治理规范。

　　关键词： 区域合作协议；行政契约；软法；公法治理规范

　　一国行政区划的设置除了受地理和文化因素影响外，还要考虑满足政府更好实施管理或提供服务的需要。各级政府在各自的权限范围内处理着政治、经济和社会等诸领域的公共事务。然而，一方面，很多公共事务是超出法定的行政区划的，如环境、流域甚至经济发展问题，另一方面，很多公共事务只依靠政府的治理是难以取得良好效果的，需要社会组织和公众的参与。因此，保持一种开放的与合作的姿态，注重政府之间以及政府与社会之间的合作，对于提升未来政府的治理绩效有着重要的意义。近几年再度兴起的区域规划与治理，在某种意义上可以视为对既有的行政区划制度下经济社会管理与发展模式的一种自觉调整，主要目的之一便是克服各级政府在应对区域性公共事务时所存在的缺陷。为了落实区域发展规划、更好地实现区域治理，各种政府间的横向合作协议得以签订和实施。例如，仅长江三角洲地区各省市政府或其职能部门之间迄今就已签订了三十余项合作协议，内容涉及道路运输、环境保护和社区教育等方方面面。泛珠江三角洲地区的合作协议数量达百余件，内容涵盖更为广泛。那么，该如何认识这些区域合作协议的属性和效力？我们可否将其视为一种独立的区域治理规范？区域合作协议的签订与实施是否意味着一种新的公法治理模式兴起？本文结合我国区域治理中的合作协议及其实施情况，对以上问题进行探析。

　　一、行政契约还是行政合同：区域合作协议的属性之惑

　　近年来，在区域经济社会一体化的进程中，各区域都出现了两类重要的制度形式：区域发展规划和区域合作协议。由于区域经济社会一体化从属于我国以经济建设为中心的发展总框架，因此政府仍是区域发展和治理的主要推手，所有的区域发展规划皆出自政府，而区域合作协议的参与缔结者也主要为该区域内的有关政府或政府职能部门。就区域合作协议而言，当前几乎所有的被规划的区域如泛珠三角、长三角和京津冀等都签订了大量的各类合作协议，其数量庞大。例如，在《区域合作协议汇编》一书中，编者共收录了各类区域合作协议125份。再如，在《行政协议：区域政府间合作机制研究》一书的第一章中，作者共收集整理了185份区域合作协议，并遴选了其中的138份作为分析研究的样本[1]48-62。总之，区域合作协议作为一种制度现象，在我国区域发展和治理实践中起重要作用，并开始引起政府决策者的重视且在正式制度（如地方性法规或地方政府规章）上予以回应。然而，对于区域合作协议的理论总结和提升，相关研究仍很不足。

　　究竟该如何认识区域合作协议的法律属性，它与一般的私法合同或行政合同相比，存在哪些异同呢？对此，我们先分析行政契约与行政合同的差异。一般而言，人们提到合同往往想到是一个民法概念，而且多会与经济合同相联系。我国《合同法》对“合同”的定义是“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”（第2条）。尽管这一界定并没有将合同限定为经济合同，但是合同法所规定的主要合同类型基本都属于经济类合同。相比较而言，契约既可以是经济性的，也可以是非经济性的（如婚约、社会契约和宗教之约等），因此契约的外延要大于合同的外延。对于“契约”与“合同”在我国法制史上的纠葛与区别，“我国古代的契约制度有着相当悠久的历史和复杂多样的形式。合同只是契约形式的一种，严格地说，它是验证契约的一种标记，犹如今天的押缝标志，它本身并不是当事人之间的协议”[2]。依此推之，行政合同也可以视为行政契约的一种类型。

　　然而，有些学者并未严格区分行政契约与行政合同，而是较为笼统地将二者视为同一所指。例如，“行政契约是行政主体为实现行政目的，与行政相对人通过意思表示一致而缔结的关于设立、变更、终止行政法律关系的协议”[3]。这一定义与一些立法文本中关于行政合同的定义并无二致，例如《湖南省行政程序规定》第93条第1款就载明：“本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。”不过，也有一些学者认为行政契约与行政合同是存在差异的。例如，余凌云分析了我国行政法学者对行政契约范畴广义和狭义的区分后，认为狭义的理解只认同那些与民事合同相近的混合契约形态，而把市场经济中的契约观念援引到公法领域之后出现的任何类似契约的形态都认为是行政契约的广义认识是可取的，最后他还明确指出：“狭义的观点过于保守……这就是为什么我更偏好使用‘行政契约’而非‘行政合同’的缘故。行政契约实际上已经与民事合同渐行渐远，因此要从术语、概念范畴等问题上与之有所区别。”[4]笔者赞同这一观点，认为行政合同的缔结双方主要是行政机关和非行政机关，也即行政机关基于公共管理或服务的目的，而与公民、法人或其他组织所签订的一种协议，而行政契约应该作为一个上位概念，涵盖了行政合同这一制度形式的外延，同时也包括行政机关之间基于共同或协调实施公共管理或提供公共服务目的而缔结的合作协议。基于这一认识，区域合作协议也不同于行政合同，但绝大多数区域合作协议可以纳入行政契约的范畴，被视为行政契约的具体类型之一。

　　当然，问题并没有这么简单。仅仅停留在将区域合作协议简单地视为一种行政契约的层面而不作任何深入分析，没有任何意义。区域合作协议所指向的制度形式及其实践问题看似明确，实际上无论是区域合作协议本身还是其实践，都存在许多问题需要以一种更加精细的眼光去审视和思考。例如，除了区域合作协议这一概念外，学者们还使用了“区域性行政协议”、“区域行政协议”、“区际行政协议”和“省（市）际协议”等不同的名称，尽管这些概念大体探讨的是同一种制度现象，但是名称的差异本身也能反映细微但重要的问题。那么，区域发展或治理中签订的合作协议是否都是“行政性”的，这需要从区域合作协议的缔结主体和具体内容等方面来进行判断。

　　先就区域合作协议的缔结主体来看，区域性行政协议的缔约主体以省级机关为主，而非行政机关也广泛参与到区域行政协议的缔结过程中。但是，实践中还存在着诸如由中共浙江省委教育工作委员会、浙江省教育厅、上海市教育工作委员会、上海市教育委员会共同签署的《关于加强沪浙两地教育交流合作的意见》这样的协议，那么，“党的机构与行政机关共同缔结的协议性质如何”呢？[5]其实，除党的机构参与到区域合作协议的缔结中之外，还有如社科联、旅游协会等非行政机关，以及香港或澳门特区政府参与的特殊的或非行政性的区域性的合作协议。随着近年来实践中行政合同或行政契约的大量出现，相关理论研究也受到重视，但无论是行政合同制度还是行政契约理论，此处所谓的“行政”都默认为是与国家行政机关（各级政府及其职能部门）的公共管理或服务行为相关的。据此标准衡量，区域合作实践中所缔结的各类合作协议已超出纯粹的“行政性”范畴，无法用“区域性行政协议”或“行政契约”这样的所谓上位概念来加以统称，或许继续使用区域合作协议这一术语来指称区域发展与治理实践中所出现的各类合作协议，更为妥帖。

　　就区域合作协议的具体内容而言，大部分合作协议是有关某一领域公共事务如何进行合作或协调的约定，而这些公共事务则是参与缔约的政府或其职能部门的职权所及之事务，如《泛珠三角区域农业合作协议（2005年）》和《关于长三角食用农产品标准化互认（合作）的协议（2003年）》等，此类协议是具体事务型协议。也有一些合作协议属于促进或保障区域合作的制度性或组织性的协议，如《泛珠三角区域合作日常工作办公室工作制度（2005年）》和《环渤海区域合作市长联席会章程（2008年）》等，此类协议是组织型协议。如果将行政契约定位为行政机关基于公共管理或服务目的而缔结的协议，那么这些制度性或组织性的协议就不能被视为严格的行政契约。毕竟行政契约应该具有对外的指向性，是两个或两个以上行政机关针对具体的公共事务治理而签订的协议，它并不等同于行政机关缔结的协议。因此，在研究区域发展和治理实践的各种合作协议时，不必纠结其是否具有行政属性而一定将其纳入行政契约的范畴。正确的选择是，在弄清楚这些协议的缔结主体之后，明确各自所欲实现的公共治理目标，然后从应然和实然两个层面判断或考察这些合作协议的效力与功能，针对其不足提出改进这类制度形式的建议。