【关键词】 广告法 修订草案 热点问题 烟草广告 《烟草控制框架公约》 烟草制品 广告包装

　　【作者简介】刘双舟，中央财经大学法学院教授、副院长，中国广告协会法律咨询委员会主任。

　刘双舟

　　在广告法的修订中，烟草广告的存废问题是所有修订焦点中争论最激烈、牵涉面最广、社会关注度最高的一个热点问题，也是广告法修订草案内容中遭受非议最多地方。本文拟结合广告法修订的背景，对我国烟草广告法律制度的现状、存在的主要问题、控烟派与反控烟派之间在修订法律中的立法博弈进行较为全面的分析探讨，并就广告法修订时应如何对待烟草广告提出自己观点和建议。

　　一、现行烟草广告法律制度的构架

　　早在清末民初时期，香烟广告就已经成为我国商业广告的主力，艳丽的美女香烟广告曾是近代中国城市繁华时髦的标志，许多国际品牌独特的香烟广告设计几乎家喻户晓。吸烟有害健康早已成为国际社会的共识，世界上很多国家都制定有专门的烟草广告准则，将烟草广告作为监管的重点。但是我国对于烟草给健康来带的危害性的认识却比较晚，导致在很长一段时间内，规范和控制烟草广告的法律一直处于空白状态。

　　政府最早表明控烟态度的是1979年7月22日，卫生部、财政部、农业部、教育部、轻工部五个单位联合制定，并经国务院批准公布了《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》。“通知”首次表明了我国政府对控制吸烟问题的政策和立场。之后，控制烟草的活动才在我国逐步兴起并开始纳入法律规范的范畴。1985年10月1日起，全国铁路禁止在不吸烟车厢内吸烟；1986年，上海市确定每年4月15日为全市“劝阻吸烟日”；1987年6月1日，北京火车站全站禁烟，成为我国第一个无烟车站。

　　控烟活动催生了有关控制烟草和规范烟草广告的立法活动。1987年12月1日国务院颁布了《中华人民共和国广告管理条例》，首次以行政法规的形式规定“禁止利用广播、电视、报刊为卷烟做广告”。1990年2月，“中国吸烟与健康协会”成立，审议了《中华人民共和国烟草危害控制法（讨论稿）》。1991年国家颁布了《烟草专卖法》，作为一部专门管理烟草制品的法律，规定“卷烟、雪茄烟应当在包装上表明焦油含量级和‘吸烟有害健康’”。1992年国家工商行政管理局发出《关于坚决制止利用广播、电视、报纸、期刊刊播烟草广告的通知》，“通知”重申了“禁止利用广播、电视、报纸、期刊刊播下列涉及烟草内容的广告：第一，冠以烟草商标名称的特约刊播栏（节）目、文艺演出和体育赛事预告等形式的广告；第二，前述形式的广告，虽不冠以烟草商标名称，但在画面、背景等处显示烟草产品或其商标，或不含有烟草产品或其商标，但属于烟草产品的创意广告；第三，在介绍烟草企业的广告中，介绍烟草产品或其商标；第四，关于烟草产品获得荣誉称号的祝贺广告”。1994年12月1日，上海市政府制定实施了《上海市公共场所禁止吸烟暂行条例规定》。

　　1995年2月1日，《中华人民共和国广告法》正式实施。《广告法》将烟草广告作为特殊类型的广告进行了特别规制，禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广烟草广告中必须标明“吸烟有害健康”。凡是以烟草企业名称或卷烟商标名称的名义举行的赞助广告活动，必须经省以上工商行政管理机关审查批准。

　　为了贯彻执行《广告法》，国家工商行政管理局于1995年12月20日公布了《烟草广告管理暂行办法》，明确了烟草广告的含义和管理范围，发布标准、审批程序、法律责任。此外，国家工商行政管理局还下发了烟草广告的有关规范性文件，规定：广播、电影、电视、报纸、期刊等5种媒介和各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所禁止发布烟草广告；经过批准可以发布烟草广告的小型纪念品等,不得出现吸烟形象、未成年人形象，不得出现鼓励、怂恿吸烟、表示吸烟有利人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张的语言文字或画面。同时，烟草广告必须标明“吸烟有害健康”的警句。警句必须清晰、易于辨认，所占面积不得少于全部广告面积的10%。2008年，依据《产品质量法》和《烟草专卖法》，国家烟草专卖局与国家质量检验检疫局联合发布了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》，对烟草制品包装和标识做了较为明确的规定。

　　至此，我国形成了以《广告法》为核心，以《烟草广告管理暂行办法》和《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》为主要依据，以国家工商总局针对烟草广告所做的各种规定为辅助的烟草广告法律体系。烟草广告法律体系是庞大、复杂而又相对独立的法律体系，其组成包括了基本法律、行政法规、部门规章、国家工商行政管理部门的“答复”以及相关法律法规和政策性文件等。

　　从内容上分析，我国有关烟草广告的法律规定主要由禁止性规定、命令性规定和行政许可三部分构成。禁止性规定包括：禁止发布烟草广告的大众传播媒介、禁止发布烟草广告的公共场所、禁止发布烟草广告的内容。首先，禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊等大众传播媒介发布烟草广告；其次，禁止在候车室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告；第三，禁止在烟草广告中出现的内容包括：吸烟形象；未成年人形象；鼓励、怂恿吸烟的情形；表示吸烟有利于人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张的内容；其他违反国家广告管理的内容。命令性规定指发布烟草广告时必须履行的法定义务，主要是要求烟草广告中必须标明“吸烟有害健康”的警语，并且警语必须清晰、易于辨认，所占面积不得少于全部广告面积的10%。烟草广告活动必须取得行政许可。在国家禁止范围之外的媒体或者场所发布烟草广告，必须经省级以上广告监督管理机关或者其授权的省辖市广告监督管理机关的批准；烟草经营者或者被委托人直接向商业服务业的销售点和居民住所发送烟草广告，必须经所在地县级以上广告监督管理机关的批准。