湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩县地处湖北西南边陲、武陵山区腹地,是国家重点生态功能区和山区农业县,全县国土面积2737平方公里,总人口36.2万,少数民族人口占66.6%。自精准扶贫、精准脱贫攻坚战打响后，宣恩县委、县政府紧扣“两不愁三保障”以及“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标要求,根据山区经济社会发展走势,对易地扶贫搬迁户实行以集中安置为主的易地搬迁安置方式,共建成易地扶贫搬迁安置点76个，搬迁贫困群众9631户，33945人。易地扶贫搬迁集中安置对象占贫困户总数的37%，集中安置率达易迁户的95%，居湖北省之首。沙道沟镇松坪安置点有1222户4534人，是湖北省最大的贫困群众集中安置点。

　　为加强易地扶贫搬迁安置点的后续服务管理，宣恩县积极打造以党建统领服务、以服务凝聚人心的“多元共治”治理模式，探索出一条适合山区易地扶贫搬迁的工作路径。2017年6月，宣恩“住小区、进园区”的易迁模式得到湖北省长王晓东高度肯定；同年9月30日，湖北省易迁现场推进会在宣恩召开，宣恩以“坚持五个一批抓就业，确保搬出幸福新生活”为题作典型发言。2018年8月30日，在湖北省易迁现场会上，宣恩以“管出农村新社区，搬出幸福新生活”为题再次进行典型发言；同年9月5日，宣恩易迁安置点“四点半学堂”得到国家发改委高度肯定。在2016年和2017年湖北省易迁年度目标考核中，宣恩县均获得优秀等次。

　　一、实践探索

　　（一）党建引领，夯实治理基础。立足实际，抢抓基层党建“整县推进”机遇，全面加强易地扶贫搬迁安置点党组织建设，真正使基层党建融入扶贫、服务扶贫、推动扶贫。

　　实现党组织全覆盖。县委组织部会同各乡镇进行深入摸底，成立工作专班对搬迁群众逐户走访，全面排查安置点党员群众的各方面情况，广泛收集社情民意。此外，建立党员流出地和流入地双向互动机制，随时掌握搬迁党员的具体情况。底数摸清后，根据安置点的规模、布局、党员情况，因地制宜建立党组织，在符合条件的安置点及时成立党小组，建立党员之家，对暂不具备条件的，统一选派党建指导员，负责做好业务指导。全县76个安置点，建立党支部9个，党小组31个，选派党建指导员30余名。

　　加强阵地建设。结合社区化管理，探索出“1+6”建设模式。“1+6”建设模式就是一个易地扶贫搬迁安置点配套一个为居民提供规范化服务的社区服务中心；一个提供必要就业咨询和培训服务，基础设施完备的就业创业空间；一个符合卫生学和院感控制管理要求，配备必要的设备、药品等健康教育设施的标准卫生室；一个能够开展文体活动且不少于300平方米的文化广场；一个为附近居民提供便捷式购物的便民超市；每户提供一块菜地。其中，社区服务中心按照社区标准建设，参照村级服务事项、服务流程，开展便民服务。

　　搭建党员作用发挥平台。建立有职党员联系指导制度，每个安置点确定一名乡镇干部包保，负责协调处理安置点管理大小事宜，定期组织开展“政策赶集”“干部家访”等活动。推动无职党员设岗定责，统筹设立政策宣传岗、致富带头岗、文明监督岗、纠纷化解岗、民意收集岗、群众服务岗等岗位，安置点党员自愿认领岗位，带头参与志愿服务、爱心奉献等活动。及时组织党员成立易地搬迁服务工作队，引导他们积极协助当地党委政府全面开展各项摸底排查工作，深入搬迁群众家中，宣传易地扶贫搬迁政策，通过算账对比、“现身说法”，引导群众正确认识易地扶贫搬迁带来的效益，及时帮助解决群众在搬迁工作中遇到的困难，让搬迁群众第一时间融入搬迁地的生产生活中。

　　（二）多元共治，创新治理方式。坚持“以人为本”的理念，探索以村民自治为基础的农村社区治理机制，推进安置点管理规范化、长效化。

　　强化基础建设。安置点配套设施同步实现水电路网邮一步到位，制定规范化的管理制度。建设安置点文化广场，配备简易戏台、宣传栏和文化体育器材等必要设施，为居民开展文体活动提供活动场所。新建涵盖农业科技、医药科学、政策法规等多类书籍的农家书屋，并把有产业、有文化的贫困户纳入农家书屋精准服务范围，让安置点管理人员担任农家书屋管理员和学习辅导员。

　　强化制度建设。通过走访调研，我们发现高罗镇积极主动创新安置点管理机制，为全县的安置点管理提供了有效经验。该镇以黄家河村安置点为试点，制定了《易地扶贫搬迁安置点社区管理办法》，以属地管理、以人为本、民主自治和便民服务为原则，从十二个方面来完善了社区服务职责，探索建立了“两长四员”制度（“两长”即党小组组长和楼栋长，“四员”即环境监督员、政策宣讲员、文明创建员和网格信息员）和“三会两队一中心”制度（“三会”即“和事佬”协会、红白理事会和老年协会，“两队”即治安巡逻队和文艺宣传队，“一中心”即就业咨询培训中心），实现了搬迁群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，营造了和谐团结的氛围。

　　强化体系建设。健全治安防控体系，通过感恩学堂、爱心学堂等载体，多形式开展系列平安创建活动，加快治安监控系统建设。健全矛盾化解体系，建立楼栋长、社区主任、信访接待室、乡镇综治中心四级协调配合机制，有效调节矛盾纠纷。健全科技支撑体系，整合各类信息资源，建立信息汇总分流、矛盾排查分析研判机制，把各类管理要素纳入网格化服务管理。

　　（三）深化服务，提升治理水平。各乡镇党委政府、安置点所在地的党组织积极探索保障和改善民生的新举措，坚持寓治理于服务之中，在服务中改进治理，在治理中优化服务，引导群众在生活习惯、思想观念等方面逐步适应新环境、融入新生活，实现从农民到居民的转变。

　　抓实后续服务。从各级干部、公益性岗位、易地搬迁户中的优秀人员中选派1—2名工作人员负责易迁点社区服务中心的日常工作。帮易迁户搬1次新家、开好1次家庭会议、组织1次入住培训、每月走访1次、每月组织1次院落会或活动、建立1本易迁工作台帐。办好感恩课堂和道德讲堂，请“五老”、乡贤等身边人说身边事，引导搬迁群众感党恩、听党话、跟党走。为改变部分群众随手扔、随地吐的习惯，组织开展积分兑换活动，根据日常表现进行加减分，分值兑换米、油、电饭煲等生活用品。

　　做好日常服务。强化乡镇党委政府的秩序管控力，每个安置点安排1名乡镇干部负责牵头服务协调工作，利用公益性岗位给每个安置点派驻1名主任，涉及林业、公安、民政等部门需要搬迁户回户籍所在村办理的事项，实行全程代办服务。强化搬迁群众的自治凝聚力，按照社区居委会的模式来规划安置点的基层治理，优化日常服务；对条件成熟的及时按社区进行申报，对条件不成熟的一边按社区进行规范和培育，一边纳入所在行政村进行治理，安置点负责人通过法定程序进入所在行政村两委”班子。同时，成立邻里互助理事会，推选楼栋长，组织居民积极参与安置点活动、管理等，让大家在参与管理、相互交流中接受管理、协助管理和增进友谊。

　　完善公共服务。织好保学助学网，安置点新建幼儿园5所，改扩建小学20所。推行“四点半学堂”，为放学的小学生免费提供安全健康的学习场所，安置点工作人员和义工轮流值班辅导作业，带领他们健康娱乐，让家长安心工作、学生健康成长。每个安置点配备爱心书屋，由教育部门开出书单、文体部门配套落实桌椅及书本、当地政府负责场所配套及日常管理、工青妇及关工委跟进帮扶。高罗“四点半学堂”被设为恩施州图书馆分馆。织好健康扶贫网，在安置点新建卫生院4个，改建卫生院5个。组建家庭医生团队，组建健康扶贫小分队进点入户开展健康上门服务。织好兜底保障网，将“无业可扶、无力脱贫”的搬迁户，纳入低保兜底范围，实现易迁户应保尽保。宣恩县易迁户中，兜底保障户1911户，兜底率19.8%。

　　（四）发展产业，优化治理环境。从世代居住的峡谷深山搬到集中安置点,群众最担心的是离开故土后钱从哪里来的问题。宣恩县通过育产业、引企业、促就业、盘家业来增加群众收入,目前,易迁户中已就业 22500人。

　　培育特色产业。在安置点周边建设18个蔬菜大棚、香菇大棚以及49家茶叶、药材、水果等加工厂,吸纳505名易迁对象就业。伍家台安置点流转300亩茶园,吸纳易迁对象55人就业。 利用东西部扶贫协作资金1360万元,支持黑茶、贡水白柚等特色产业建设,直接带动安置点152名易迁对象就业。

　　引进扶贫企业。引进电子元件、服装加工、卫生洁具等劳动密集型企业55家落户安置点,吸纳1200名易迁对象就业,平均月工资在2500元左右,让群众实现“从农民到工人”的转变，达到“一人就业，全家脱贫”的目标。椒园镇水田坝安置点按照户均2万元的标准投资，建立1家富硒农产品加工企业，让搬迁户在领工资的同时领红利。

　　组织务工就业。出台奖补政策，引导安置点周边的65家企业吸纳3000名易迁对象就业。用足公益性岗位政策，通过设立保洁、保安、河道管理员等公益性岗位，安置易迁对象253人。针对每个人的发展意愿、文化水平和个人爱好，实行订单式培训，课堂教学与“老带新”相结合，推进“一人一技能”创业就业培训，并与杭州西湖区等发达地区的企业需求无缝对接，通过东西部扶贫协作促进1421名易迁对象就业，全县有3765名易迁对象在外务工就业。

　　盘活群众家业。为增加易迁户的财产性收入，出台奖补政策，对流转易迁户土地10亩以上的市场主体每亩奖补300元，鼓励村集体经营公司、合作社等市场主体流转搬迁户土地、山林等。2018年，恩航农业有限公司为33户易迁户发放土地租金和入股分红36万元。鼓励有意愿、有能力的易迁户创业，累计为易迁对象发放扶贫小额信贷1307笔、4560万元。

　　二、存在的问题

　　在前期易地扶贫搬迁工作中，基层党组织充分发挥了战斗堡垒作用，建立了以基层党组织为核心的治理体系，确保贫困群众“搬得出”。但是，做好易地扶贫搬迁群众的后续服务工作任务繁重、千头万绪，让搬迁群众“稳得住、能致富”还存在一些难题亟待解决。

　　（一）党建统领作用有待强化。一是党组织覆盖面不够。我县易地扶贫搬迁安置点较多，搬迁群众较多，对搬迁群众中的党员排查比较难，工作量较大，还没有完全理顺党员党组织关系。二是党员管理难度大。少数党员的组织关系虽然转入到安置点所在地，但人却经常在原村组开展生产生活活动或者外出务工，没有真正地参与安置点的发展、管理中，也没有及时、主动向组织报告生活、学习、生活等情况，安置点党组织不了解他们的最新动态，对他们的管理教育难免有所松懈。这部分党员不仅没有发挥党员的先锋模范作用，还容易成为安置点党员教育管理的“空白点”。三是党组织作用发挥不力。党组织战斗堡垒作用发挥不够，带头就业创业，引导搬迁贫困户从思想上正确对待搬迁、从行动上积极配合搬迁、从生活上实现搬迁就业致富的工作还有进步空间。

　　（二）基层治理难度较大。搬到安置点的群众大多来自于全县9个乡镇相对封闭的山村，自身科学文化水平较低，思想观念守旧。通过走访发现，每个安置点都存在一些管理难题，比如，少数搬迁户卫生习惯较差，难以改变随意扔垃圾等习惯，容易造成居住环境脏乱差。再比如，搬迁后实行拆旧复垦政策，部分搬迁群众存在一些思想顾虑。此外，搬迁户来自不同的行政村，相互之间不熟悉，容易出现生活融合度低的情况，难以参与或承担安置点的社会管理和建设重任。

　　（三）安置点基础服务设施有待提高。安置点是近两年修建完成的，相应的服务管理措施尚不够完善，相应的政策未能衔接，包括医疗教育保障、户籍管理、社会保障、住房分配、计划生育和文化服务等一系列的社会服务管理问题，可能影响安置点社会和谐稳定发展。另外，一些安置点没有成立成熟的微工厂，缺少解决劳动力就业的企业，搬迁群众的后续发展还存在薄弱点。

　　三、相关建议

　　（一）理顺组织关系，建好搬迁党员“新家园”。及时梳理出全县还没有实现党组织覆盖的安置点，并根据搬迁规模的大小和党员数量，及时把安置点党组织建起来，采取选派党建指导员、划转党员等方式指导帮助建立党组织，做到党员搬到哪里，党组织就建到哪里，哪里有党员，党的组织和工作就覆盖在哪里，真正使基层党建工作更好地融入搬迁、服务群众、推动发展。积极探索灵活多样、管用有效的党组织设置模式，在具备条件的搬迁片区、楼宇建立党小组，也可按照党员工作性质、兴趣爱好、作息规律等，在楼宇、微工厂等组建特色党小组，对安置点党员实行全方位的管理和服务。

　　（二）健全管理机制，探索教育培训“新路径”。以党性教育为重点，强化党员的日常教育培训，落实“三会一课”、组织生活会和民主评议等制度，广泛开展党员先锋岗、志愿服务、结对帮扶等实践活动，不断增强党员意识，加强党性修养。根据安置点党员不同年龄、不同学历等特点，有针对性组织搬迁党员参加各类就业技能培训，努力改变搬迁党员的生产、生活方式，发挥先锋模范作用。抓好发展党员工作，严格按照程序和条件要求，将易地扶贫搬迁中涌现出优秀分子、创业带富能手等及时吸纳进党组织，将优秀搬迁党员纳入村“两委”后备干部培养，不断壮大党员队伍、后备干部队伍。

　　（三）创新服务载体，打通党群联动“新渠道”。以服务群众为根本，从安置点党员以及威望较高的群众中择优组建“党群代表服务队”，参与安置点的规划管理，做好党的建设、行政服务、生活服务等工作。以搬迁群众需求为导向，通过“政策赶集”“干部家访”等方式，建立乡镇领导班子联系安置点工作制度，及时组织党员干部到安置点住宅楼宇、群众家中开展政策宣传，广泛收集意见建议，为搬迁群众提供政策咨询、用工需求等便民服务，积极帮助搬迁群众解决就业、就医、就学等实际问题，确保搬得出、稳得住、能致富。注重发挥党员创业示范作用，让党员参与安置社区管理工作，切实为党员服务群众搭建平台、创造条件，畅通党员服务群众渠道。

　　（四）完善治理体系，助力群众融入“新生活”。坚持党带群、强带弱、富带贫，探索建立联合党组织、产业党组织，同步组建各类组织，把党组织的意图变成各类组织参与社会治理的自觉行动，使各类组织成为党组织的“左膀右臂”。积极推进社区群众民主管理，健全群众自治机制、民主协商机制、群体带动机制、社会参与机制，推行“楼长”制度，引导和鼓励有能力、能带富的党员和产业能人担任“楼长”，增强自治组织服务社区群众的能力。建立搬迁群众就业企业、子女就读学校以及其他社会组织共商机制，开展纠纷调解、教育培训、防灾减灾、文体娱乐等活动，鼓励和支持安置点建立老年协会、妇女协会、青年协会等多种形式的自治组织，引导安置点居民培养健康文明的生活习惯，摒弃陈规陋习，更好地融入城市新生活。

　　（作者系湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩县委党建工作领导小组办公室副主任、县委组织部组织一股股长；湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩县委组织部调研股负责人）