[摘  要]     流域水环境保护执法面临“地方保护主义”和“部门本位主义”的双重挑战。因此，流域水环境保护执法改革的核心是重塑统一、高效的流域水环境监管和行政执法体制及相应的法律框架。结合国际经验和国内地方性试验，可资借鉴的改革选项包括建立流域统一监管和综合执法机构、构建跨地区和跨部门的多样性的联合执法协作机制、组建环境警察以及激活社会力量参与流域执法监督等。

　　[关键词]    综合执法；联合执法；流域；水环境保护

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　在工业化和城镇化进程中，严峻的水污染问题为治国与治水的古老智慧嵌入了水环境保护的新元素。“善为国者，必先除其五害”“五害之属，水最为大”诠释了水资源和水利在传统国家治理中的地位。污染问题导致的水质性缺水、水环境容量超限以及水生态受损，凸显水资源、水环境和水生态“三位一体”的依存关系。如是，流域水资源、水环境和水生态综合管理成为现代国家治理的重要领域。

　　党的十八届三中全会以来，国家出台水污染防治行动计划（“水十条”）、修订《环保法》和《水污染防治法》，从法律制度层面加强流域水环境保护。党的十九大深刻认识到“生态环境保护任重道远”，提出“改革生态环境监管体制”。“山水林田湖是一个生命共同体”，实现水环境质量改善的目标必须整合流域水环境管理体制并优化配套管理政策。其中，关键是重塑统一、高效的流域水环境监管和行政执法体制及配套法律政策框架。

　　一、流域水环境保护执法面临的现实问题

　　流域水环境保护执法涉及“上下游、左右岸”不同行政辖区以及“水资源、水环境和水生态”不同职能部门之间的关系。以属地管理和部门管理为基础的水环境行政执法体制很难兼顾流域的整体性和系统性要求，面临“地方保护主义”和“部门本位主义”双重挑战。

　　首先，地区间执法标准差异和部门间法律法规冲突制约流域水环境保护执法的协同性和有效性。一方面，经济发展水平和环境执法能力不同，流域“上下游、左右岸”不同辖区甚至同一辖区内部执法标准和规范化程度都会存在较大差异。以珠江流域为例，珠三角经济发展水平、环境标准和规范化程度较高，对陶瓷加工等污染产业的严格执法导致污染产业向粤西的肇庆和上游湘赣等省转移。上游地区的污染物最终还是会随地表径流带回下游地区，流域污染的范围反而更大。另一方面，水资源、水环境和水生态的功能和用途管制差异，相关职能部门划定的功能区划和管理标准不同甚至相互“打架”。以功能区划为例，环保部门依照《水污染防治法》实施细则划定水环境功能区划，水利部门依照《水法》划定水功能区划。二者均有上位法支撑，环保和水利部门在流域执法过程中都侧重执行本部门制定的政策规章和行业标准，而分散的划分标准不利于水环境、水资源和水生态整体衔接。