［摘  要］我国农地存续是各级政府尤其是地方政府所应提供的最基本的一项公共产品或公共服务，也体现了政府消除土地资本化负外部性的职能要求。无论是城镇化带来的农地存续的现实压力，抑或是农地存续治理的当前困境，都反映出长期以来各级政府尤其是地方政府在制度供给、政策供给、财政供给、资源供给和治理力度上的短板与缺位。乡村振兴作为战略性顶层设计的确立，进一步强化了农地存续的基本公共产品性质，农地存续治理应回归政府公共性职能的基本面，健全“政治锦标赛”而非“经济锦标赛”的激励与约束机制，并基于供给侧改革“补短板”的要求，完善制度、财政与资源供给，推进农地存续治理的思路与方法创新。

　　［关键词］乡村振兴战略；农地存续；政府治理；政府职能；负外部性

　　［中图分类号］C911    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314(2018)01-0055-07

　　福建师范大学王洪元助理研究员对本文的数据收集整理提供了支持。

　　［基金项目］国家社科基金项目“我国土地红利的分配正义及其实现机制研究”（13BZX075）

　　［作者简介］曾盛聪，福建师范大学公共管理学院院长、教授，博士研究生导师。

　　一、问题的提出

　　基于中国的特殊国情，农地保护历来都是我国的基本政策，不仅关系我国的粮食安全，而且深刻影响我国社会稳定。习近平强调指出：耕地这件事绝不能有闪失，要像保护大熊猫一样保护耕地。［1］党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的总体布局，强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，“要确保粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”［2］显然，在党和国家领导人讲话以及顶层设计的政策文本中，农地保护的重要性历来被高度重视，农地存续治理从来就是各级政府治理最重要、最核心的组成部分，对于推进乡村振兴战略和确保“中国人的饭碗牢牢端在自己手中”具有特殊战略意义。

　　近年来，我国以人为核心的城镇化和城乡融合发展的基本方向摒弃了单纯追求经济增长和规模扩大的粗放发展模式，但城镇化必然要通过城镇面积拓宽来实现，因此，仅从这一点来说，城镇化不可避免地形成了与农地存续的直接博弈，“征地扩城”客观上对“土地农用”构成压力机制，把土地开发利用中的农地存续治理问题置于更加焦灼的位置。加之，部分地方政府在推进城镇化和城乡融合发展中基于自利性、短视性思维，显性绩效诉求往往获得强调，而公共性、战略性考量则易被忽略，致使农地保护本应作为地方政府最基本的一项公共服务的治理安排被束之高阁。如何实现城镇扩张与农地存续的相互统一，考验着各级政府尤其是地方政府。党的十九大明确提出乡村振兴战略，从发展方向上确立了“乡村”作为整体范畴与现实存在的长期性。对于各级政府尤其是地方政府而言，要推进乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，就不能不聚焦农地存续治理的问题，需要实现农地存续治理的可持续和长效化。