［摘  要］新近因行政复议制度改革与行政诉讼法修改，行政复议与行政诉讼之间的关系复杂化。二者关系的基点，是行政复议的定位，特别是作为监督制度还是争议解决制度。在把行政复议作为解决行政争议的情况下，需要解决二者有无主次之分、有无衔接之必要，复议后被告确定需要做大调整，复议前置需要做小的变动。

　　［关键词］行政复议；行政诉讼；关系；定位

　　［中图分类号］D925.3   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2017）06-0038-07

　　［基金项目］国家社科基金项目“政府信息公开的诉讼问题研究”（14BFX033）阶段性成果

　　［作者简介］杨伟东，国家行政学院法学教研部教授，博士研究生导师。

　　行政复议与行政诉讼是两种正式的解决行政争议的制度，二者关系的处理始终是我国行政法制度中的重要问题。自1990年行政诉讼法实施以来，二者的关系总体稳定。不过，近年来，伴随着行政复议制度改革，特别是行政诉讼制度调整及其衍生出的问题，行政复议与行政诉讼之间的关系变得复杂化，如何处理再度成为摆在我们面前的现实课题。

　　一、行政复议的定位以及与行政诉讼的关联

　　分析行政复议与行政诉讼的关系，必须回归行政复议与行政诉讼的各自定位这一原点。目前，《行政复议法》的修改已提到议事日程，但之所以迟迟未获实质性进展，其根源正在于此。

　　在我国，行政复议与行政诉讼虽是两种正式的制度，但其各自定位近年来争议不断。其中，围绕行政诉讼的定位、目的的争议和讨论，在《行政诉讼法》修订中到达高潮。把行政诉讼定位为司法制度应不存在任何争议，行政诉讼目的如何是争议的中心，并成为《行政诉讼法》修订中的焦点问题。不过，随着《行政诉讼法》修正案突出行政诉讼解决行政争议和保障公民、法人和其他组织的合法权益目的之后②，有关行政诉讼目的的争论暂时画上了句号。行政复议的定位，遂逐渐成为行政复议与行政诉讼关系处理中的关键。以行政复议定位为基点，行政复议与行政诉讼关系涉及三个层面的问题。

　　（一）行政复议的定位

　　行政复议的定位，是探讨行政复议与行政诉讼关系的基本前提。有关行政复议的性质和定位，国内一直存有争议。很长时间以来，学术界和立法倾向于将行政复议主要定位于行政系统内的监督机制，甚至有学者从纯粹的行政性活动来理解和界定行政复议。

　　1998年，时任国务院法制办公室主任的杨景宇对《中华人民共和国行政复议法（草案）》说明中，指出了行政复议的性质和定位。“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，“制定行政复议法，从制度上进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制，是迫切需要的。”故，“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜，也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化。”［1］

　　学术界对这一理解和安排一直多有批评，并把这一定位概括为“反司法化”思想，称其“不可避免地使行政复议法植入了一些严重的先天缺陷”，［2］并把行政复议运行不良归结为这一思想。有学者指出，“刻意回避‘司法化’，将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，表现得越来越明显。”［3］因而，主张把行政复议定性定位为解决行政争议制度。自2003年之后，鉴于包括行政争议在内的纠纷矛盾累积、激化的背景，这一主张得到学术界和实务部门越来越多人的认同，一些立法和改革开始把这一想法转化为实践。2007年，由国务院通过的《行政复议法实施条例》第1条明确指出要“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”。2008年开启的行政复议委员会的试点，则更是沿着这一定位迈出的实质性步伐。由国务院法制办公室发布的《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》清晰地指出：“行政复议是化解行政争议、维护人民群众合法权益、推动行政机关依法行政、实现社会公平正义的重要法定渠道。”

　　经历近5年试点，似乎在行政复议定位转换已成定局之时，风向却发生了变化。一方面，因行政复议委员会决定权与行政机关、行政首长负责制存在内在冲突，行政复议委员会试点遭到一些行政机关的反对，有式微之势。相反，以机构相对集中复议权作为改革行政复议制度的突破口的尝试大有后来居上之态。虽然二者未必存在冲突，但思路和方向并不相同。另一方面，行政诉讼法修改后，大大强化了行政复议机关作为被告的要求。新修订的《行政诉讼法》第26条第2款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一安排的基础是“目前行政复议制度的行政化特征明显，维持原行政行为，表达了复议机关的意志，复议决定也是一种行政行为，应当接受司法监督。”［4］其后果是行政复议机关为大量的行政诉讼案件而应接不暇，无时间和精力有效处理复议案件。［5］

　　在此背景下，对行政复议制度前景形成了三种基本看法：一是废除行政复议制度，把行政诉讼作为主要的救济渠道；二是把行政复议主要定位于监督制度，突出其发挥促进良好行政作用；三是把行政复议主要定位于争议解决制度，发挥其救济功能。